UE y Policía

Aspectos Generales: Estructura, Principios y Objetivos

Estructura

El Tratado de la UE, adoptado en Maastricht y modificado por los Tratados de Ámsterdam y de Niza, introdujo cambios en los Tratados constitutivos, especialmente en el antiguo Tratado de la CEE. El TUE engloba a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. El TUE es un Tratado de Tratados.

Su estructura se asemeja a la de un templo griego: el frontón comprende el Título I del TUE, que contiene las disposiciones comunes: la creación de la Unión Europea, sus objetivos, principios y elementos constitutivos.

A continuación, se encuentran los tres pilares sobre los que reposa la Unión. El pilar central, el más sólido, es de carácter comunitario (las tres comunidades): el Tratado de la Comunidad Europea, el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Títulos II, III, IV).

El TUE también sustenta la Unión sobre bases intergubernamentales: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). El tercer pilar, también intergubernamental, comprende la cooperación policial y judicial en materia penal (Títulos V, VI).

Finalmente, la Unión tiene una base constituida por dos títulos: el VII, incorporado por el Tratado de Ámsterdam y modificado tras la reforma del Tratado de Niza, que regula la cooperación reforzada entre los Estados; y el Título VIII, con las disposiciones finales: acervo comunitario, competencia del Tribunal de Justicia, procedimiento único de revisión, etc.

Personalidad internacional de la Unión

La UE no es una organización internacional. La CE y la CEEA (Euratom) conservan su carácter de sujetos de Derecho Internacional. Se rechazó la opción de dotar expresamente a la UE de personalidad jurídica.

La personalidad jurídica se tiene en función de las competencias asumidas y ejercidas. Aunque el TUE no le atribuya explícitamente personalidad jurídica, la UE tiene tal reconocimiento en función de su efectividad, especialmente en materia de PESC y cooperación policial y judicial. Tras la reforma de Ámsterdam, se reconoce la competencia de los dos pilares internacionales para suscribir acuerdos internacionales. El Tribunal Internacional de Justicia, en 1949, le reconoció capacidad de acción internacional. Para atribuir personalidad jurídica internacional, lo importante es que sea una asociación voluntaria de Estados, con base convencional, con órganos propios, que traduce una voluntad distinta de sus estados miembros, y que tiene y ejerce competencias normativas.

Principios (art. 6 TUE)

Son principios consagrados en el Tratado, desarrollados por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Implican la sujeción de las actuaciones de la UE a estos principios, que pueden ser revisadas a su luz.

Estos principios tienen una dimensión interna y otra externa: los estados miembros deben cumplirlos (mecanismo sancionador en el art. 7 TUE); y, externamente, el Estado que se integra debe respetarlos (democracia, libertad y DDHH).

Para el respeto de los DDHH, se exige que los Estados que pretendan ingresar estén en el Consejo de Europa y el Tribunal Europeo de DDHH, además de observar su legislación interna.

Principios de democracia y respeto a los derechos humanos

Estos valores, implícitos en el sistema de integración, se clarifican en el TUE. Sus acciones internas y externas pueden ser contrastadas a la luz de estos principios.

El TUE consagra los patrones normativos que el Tribunal venía exigiendo a los actos de las Instituciones (respeto a los derechos fundamentales del Convenio Europeo para la Protección de los DDHH).

El respeto a estos valores es una exigencia para adherirse y para permanecer en la UE. Si un Estado miembro se apartara, la UE dispone de medios jurídicos para prevenir y sancionar las violaciones de los DDHH (art. 7 TUE).

Principio de identidad nacional de los estados miembros (art. 6.3 TUE)

Introducido con el Tratado de Maastricht. Incluye la personalidad política, lingüística, étnica y cultural. Las estructuras constitucionales de cada Estado deben ser respetadas por la UE. Este principio tiene un límite político: los estados deben tener gobiernos basados en principios democráticos y en el respeto a los DDHH.

El art. 191 TCE reconoce el papel de los partidos políticos a escala europea en la formación de la conciencia europea y la expresión de la voluntad de los ciudadanos.

Principio de cooperación leal

Principio constitucional que refleja la estructura política, jurídica y económica de la UE. Rige las relaciones entre la UE y sus Estados miembros. Los tres deberes son: colaboración activa para asegurar el cumplimiento del Derecho comunitario; abstención de adoptar medidas que pongan en peligro los fines de los Tratados; y facilitar a las Instituciones el cumplimiento de sus misiones.

Principio de solidaridad

Aparece en el art. 1 TUE. No se limita a declaraciones, sino que se traduce en medidas políticas (ej.: fondos para las regiones más pobres). Subyace a la existencia de intereses comunes. La insolidaridad se manifiesta al defender intereses nacionales perjudicando los objetivos comunes, o si la actuación de un grupo de estados o alguna Institución perjudica los intereses de un Estado. El criterio esencial es el equilibrio entre el interés comunitario y estatal.

Principio de transparencia y proximidad (art. 1 TUE)

Objetivo: mayor transparencia en la toma de decisiones y apertura hacia la ciudadanía. Refuerza el carácter democrático de las Instituciones, la confianza pública y el acceso a la información.

La cooperación reforzada

Mecanismo jurídico que permite a varios Estados de la UE avanzar en la integración en determinadas materias. Un ejemplo podría ser el medio ambiente, mediante legislación y objetivos.

Requiere cierta entidad: mínimo de 8 estados, que tendrán los mismos mínimos en la materia, pero establecerán legislación adicional.

Aspecto negativo: la asimetría jurídica. Hasta la fecha, no se ha puesto en marcha.

Principios generales (art. 43-45 TUE)

1. Impulsar los objetivos de la Unión y la Comunidad.
2. Respeto a los Tratados y al marco institucional, sin afectar al acervo.
3. Umbral mínimo de 8 estados.
4. Último recurso (cuando no se puedan lograr los objetivos mediante la aplicación de los Tratados).
5. Respeto a los derechos, competencias y obligaciones de los estados no participantes.
6. Coherencia interna y externa con las políticas de la Unión.
7. Carácter abierto: otros estados pueden unirse posteriormente.

Límites de la cooperación reforzada

• No sobrepasar la atribución de competencias.
• No afectar a materias de competencia exclusiva de la CE.
• No afectar negativamente al mercado interior ni a la cohesión económica y social.
• No constituir un obstáculo ni discriminación a los intercambios ni distorsiones en la competencia.
• No afectar al Protocolo de Schengen.

Adhesión (art. 49 TUE)

La adhesión se hace al Tratado de la Unión Europea, que incluye los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas y los que los han modificado o completado.

El estado candidato debe ser europeo (geográfica y geopolíticamente) y respetar los principios de libertad, democracia, DDHH, libertades fundamentales y Estado de Derecho.

La petición se dirige al Consejo, que solicita un dictamen a la Comisión. Si hay unanimidad en el Consejo, se inician las negociaciones. Se discute el cuándo y el cómo de la aplicación del Derecho. El resultado se plasma en un Acta de Adhesión, que incluye las adaptaciones institucionales necesarias.

El Consejo solicita el dictamen conforme del PE (por mayoría absoluta). El PE podría vetar el ingreso.

El procedimiento incluye una fase de control nacional. Toda adhesión supone un nuevo Tratado que conlleva una revisión de los Tratados constitutivos. Se exige el ingreso en la Unión como un todo, garantizando que los nuevos Estados miembros acepten la vocación política de la Unión, sus principios y sus pilares intergubernamentales.

Se envían comisiones para evaluar las legislaciones y se realizan inversiones. Para ser admitido, el Estado debe tener una economía estable, capaz de afrontar el mercado común.

Objetivos

1. Económico: progreso económico y social equilibrado y sostenible mediante un mercado sin fronteras, cohesión económica y social y Unión Económica y Monetaria.
2. Ciudadanía europea y protección de los derechos e intereses de los nacionales (complemento, no sustitución de la nacionalidad).
3. Expresar la identidad de la Unión internacionalmente mediante la PESC y la PESD.
4. Cooperación policial y judicial para prevenir y luchar contra la delincuencia y el terrorismo.
5. Mantenimiento íntegro del acervo comunitario y su desarrollo.

Retirada de la UE

Los tratados no la regulan. Hay juristas que la consideran irrevocable, basándose en la jurisprudencia del TJCE sobre la cesión de competencias. Otros afirman que sí es posible, basándose en mecanismos del Tratado de Lisboa, que implican una negociación (ej.: Groenlandia). Jurídicamente, no cabría una retirada unilateral sin negociar. Políticamente, sería difícil negarla.

Instituciones y Funcionamiento

(Examen: Consejo de Europa, Consejo de la UE y Consejo Europeo)

Aspectos generales de las instituciones

• Parlamento Europeo: Poder legislativo (compartido con el Consejo de la UE).
• Tribunal de Cuentas: Fiscaliza los gastos e ingresos comunitarios.
• Banco Central Europeo
• Comisión Europea: Gobierno de las Comunidades Europeas (poder ejecutivo). Integrada por comisarios (uno por Estado miembro), independientes de sus gobiernos nacionales.
• Tribunal de Justicia: Poder judicial. Controla el respeto del Derecho comunitario. Incluye un Tribunal de Primera Instancia.
• Comité Económico y Social
• Defensor del Pueblo
• Consejo de la UE (Consejo de Ministros): Poder legislativo (compartido con el PE). Integrado por ministros de los Estados miembros. Tiene facultades ejecutivas, que a veces delega en la Comisión Europea. Las reuniones y decisiones las prepara el COREPER.
• Comité de las Regiones
• Consejo Europeo: Integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno y el presidente de la Comisión Europea. Función de impulso político.

Poderes

• Control: Tribunal de Cuentas, Tribunal de Justicia, Comisión Europea (control administrativo), Parlamento Europeo (control político sobre la Comisión).
• Decisión: Parlamento Europeo, Consejo de Ministros, Comisión Europea, Consejo Europeo.

Defensa de intereses

• Consejo de Ministros: Intereses de los Estados.
• Comisión Europea: Intereses colectivos.
• Parlamento Europeo: Intereses de los pueblos europeos.
• Tribunal de Cuentas: Control de ingresos y gastos.
• Consejo Europeo: Intereses de los Estados (no es una institución principal).

El Ordenamiento Jurídico Comunitario

Tras el Tratado de la UE (1992), el sistema institucional se compone de cinco Instituciones: Parlamento Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas. Órganos auxiliares: Comité Económico y Social, COREPER y Comité de las Regiones.

El art. 3 TUE establece un marco institucional único para garantizar la coherencia y continuidad de las acciones. La expresión “único” es confusa, ya que no todas las instituciones tienen competencias en todo el conjunto (ej.: Comité de las Regiones). Tiene sentido en la medida en que las mismas Instituciones comunitarias gestionan los pilares intergubernamentales (PESC y cooperación judicial y policial).

Características del sistema institucional

• Originalidad: Estructura de poderes (5 instituciones); organizaciones internacionales de integración basadas en la cesión de soberanía; sólo el Consejo acoge la representación de los Estados.
• Conciliación de intereses: Representación de intereses generales y estatales. El Consejo, centro del poder de decisión, y la permeabilidad de la Comisión y el PE a los intereses gubernamentales, hacen que la negociación interestatal esté presente.
• Distribución de funciones: Consejo (colegislador y poderes ejecutivos); Comisión (poderes ejecutivos); Tribunal de Justicia y TPI (funciones jurisdiccionales).
• Equilibrio institucional: Ejercicio por cada institución de sus competencias, controlado por el TJCE.

Atribución de competencias a la UE

Principio de atribución: la UE sólo tiene las competencias expresamente atribuidas por los Estados miembros en los Tratados. La Comunidad debe actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas y los objetivos asignados. Las Instituciones comunitarias sólo pueden ejercer las competencias que les han sido atribuidas en los Tratados.

La atribución de competencias es irreversible, según el TJCE. En caso de inacción por la Comunidad, los Estados miembros podrán ejercerlas transitoriamente, con lealtad a los objetivos de los Tratados y en cooperación con las Instituciones.

El art. 308 TCE permite a la CE asumir competencias implícitas cuando sean necesarias para la realización de los objetivos o el ejercicio de sus funciones.

Principios de funcionamiento de las instituciones

• Subsidiariedad (art. 5 TCE): En ámbitos compartidos, la Comunidad ejercerá su competencia de forma limitada y subsidiaria, cuando los Estados miembros no sean capaces de alcanzar los objetivos de manera suficiente.
• Suficiencia de medios (art. 6.4 TUE): Compromiso de la UE y sus Estados miembros de poner todo su empeño en la realización de los objetivos de los Tratados. La UE actuará en la medida necesaria, con todos los medios necesarios.
• Proporcionalidad (art. 5 TCE): Ninguna acción puede excederse de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado. El TJCE verifica si los medios elegidos son aptos y no van más allá de lo necesario.

Mayoría cualificada

En determinadas materias, en el Consejo, cada Estado tiene un número de votos. Se exige:

• Mayoría de Estados miembros.
• 255 votos a favor de 345 presentes.
• Si un Estado lo solicita, se comprueba si los Estados que han votado a favor representan el 62% de la población total de la UE.

Orígenes y Evolución de la Cooperación Policial

La cooperación policial en la UE ha tenido una evolución lenta, acelerada en la década de 1990 con el espacio de seguridad y justicia. La materia está vinculada al orden público (tercer pilar). Los Estados eran reacios a comunitarizar la cooperación policial.

Hechos importantes

• Siglo XX: la tecnología y los medios de comunicación favorecen la delincuencia transfronteriza. La comunidad internacional crea la Comisión Internacional de Policía Criminal (1923), que se convertirá en INTERPOL.
• Grupo de Trevi (1975): reuniones de ministros del Interior (o Defensa), primer antecedente de cooperación policial en la UE. Reuniones escasas, secretas e intergubernamentales, al margen de los tratados comunitarios.
• 1985: Acta Única Europea (AUE) y Acuerdo de Schengen. La AUE crea el mercado único interior (libre circulación), que requiere medidas compensatorias para el incremento de la delincuencia. Algunos Estados (BENELUX, Francia y Alemania) crean el sistema Schengen (1985), un tratado internacional con un convenio de aplicación (1990). Schengen nace al margen de las CCEE.
• 1992: Tratado de Maastricht. Crea la UE con tres pilares: PESC, CCEE y cooperación penal (CAJI). Schengen era paralelo a estos pilares. El Grupo de Trevi desaparece.
• 1997: Tratado de Ámsterdam. Se comunitarizan ciertas materias de la CAJI (justicia e interior). La PESC no se comunitariza. La CAJI cambia de nombre. Se añade un nuevo objetivo a la UE: el espacio de seguridad, libertad y justicia (art. 29 TUE). La cooperación policial se integra en este objetivo (acción intergubernamental).

Configuración Jurídica de la Cooperación

El espacio de seguridad es un objetivo horizontal integrado en el tercer pilar, aunque algunas materias también están en el pilar comunitario. Garantiza la seguridad de los ciudadanos en la UE (art. 29 TUE).

Acción policial, acción común

La cooperación policial (art. 29 TUE) es una acción común de los Estados miembros, de naturaleza intergubernamental. Procedimiento de decisión: ámbito de dominio preferente del Consejo de Ministros (art. 34 TUE). Decisiones por unanimidad.

Competencias de las instituciones

Las competencias del resto de las instituciones son restringidas. La Comisión sólo puede ser consultada (resolución no vinculante). El procedimiento es gravoso por la unanimidad. El Tratado de Lisboa prevé la mayoría cualificada. El Convenio Europol también prevé la unanimidad.

Tipología de actos en materia de cooperación policial

• Posición común: Instrumento que recoge ideas generales sobre una materia. Su contenido es general y se desarrolla a través de actos concretos.
• Decisión marco (art. 34.2.b TUE): Actos jurídicos con disposiciones obligatorias para todos los Estados miembros en cuanto a los resultados, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios (similar a la directiva comunitaria).
• Decisión: Acto jurídico obligatorio en todos sus elementos (similar al reglamento comunitario).
• Convenios: Tratados internacionales (ej.: Convenio Europol). Requieren la ratificación de al menos 8 Estados miembros. El Convenio Europol incluye decisiones atípicas, que han ampliado sus materias.

Comunitarización

El espacio de seguridad, libertad y justicia se basa en poderes otorgados a la UE por los Estados, recogidos en los tratados (primer componente) o en el pilar penal y de cooperación (segundo componente). El espacio Schengen es el tercer componente.

Cooperación Policial y Acervo Schengen

Los Estados miembros adoptaron medidas compensatorias fuera de la CEE, creando el sistema Schengen (dos acuerdos) con normas e instituciones que crean el acervo Schengen, que ahora forma parte de la UE.

Cada acto Schengen se ha ubicado en el pilar europeo (Derecho comunitario) o en el pilar de cooperación penal.

Estados miembros en Schengen

No todos los Estados miembros participan del mismo modo. Irlanda, Reino Unido y Dinamarca no aceptan la eficacia directa de los actos de Schengen. Reino Unido solicitó participar en la cooperación judicial y penal y en el intercambio de información (participación parcial). La adhesión al sistema Schengen es obligatoria para los nuevos Estados miembros, con aplicación progresiva.

Noruega e Islandia se incorporaron al sistema, con adaptaciones. Se creó una comisión mixta para resolver los problemas derivados de la participación de la Comisión en el desarrollo del acervo.

Definición y precisión del acervo Schengen

Al incorporarse a la UE, se delimitaron las normas en vigor, publicadas en el Diario Oficial de la UE.

Base jurídica

Se determinó el ámbito de incorporación de cada norma Schengen (comunitario o de cooperación), para determinar el procedimiento aplicable.

Desarrollo del acervo Schengen

Al adaptarse a las nuevas necesidades, se debe determinar el tratado aplicable para el procedimiento correspondiente.

Instituciones Schengen

El Comité Ejecutivo de Schengen fue sustituido por el Consejo de la UE. La Secretaría Schengen perdura.

Ámbito Material de la Cooperación Policial (art. 29 TUE)

Acción común para luchar contra la delincuencia organizada o no. La cooperación no tiene limitaciones materiales, aunque el elemento transfronterizo es importante. La UE presta mayor atención a ciertos delitos: terrorismo, trata de seres humanos, delitos contra los niños, tráfico ilícito de armas y drogas, corrupción y fraude.

Contenido

La cooperación penal (art. 30 TUE) vincula el ejercicio de las facultades soberanas, con el límite de la reserva de la acción para mantener el orden público y la seguridad interior del Estado (arts. 33 TUE y 64 TCE).

El concepto de orden público se ha perfilado en el ámbito de la libre circulación de personas (TJCE).

Los Estados se reservan la competencia en seguridad interior, evitando intromisiones en sus competencias policiales. Cualquier otra concesión en esta materia requiere unanimidad.

El TJCE no puede delimitar el poder reservado por los Estados miembros (art. 35.5 TUE).

La cooperación es una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros, orientada a cuatro cometidos básicos (art. 30 TUE): cooperación operativa; recogida, almacenamiento, tratamiento y análisis de información; formación e intercambio de enlaces; evaluación común de técnicas especiales de investigación.

Delitos competencia de EUROPOL

EUROPOL lucha contra las formas graves de delincuencia internacional enumeradas en el Convenio EUROPOL y delitos conexos. El Convenio establece definiciones comunes, sin armonizar las legislaciones nacionales. El Consejo ha adoptado decisiones marco para armonizar las legislaciones penales en algunos delitos del Convenio EUROPOL.

Modalidades de Cooperación Policial (art. 29 TUE)

La reserva en materia de seguridad y orden público implica la necesidad de cooperación entre los Estados miembros. Modalidades: directa, a través de EUROPOL y transfronteriza (directa con peculiaridades).

Cooperación directa: equipos conjuntos y funcionarios de enlace

Mecanismos más sencillos: intercambio de información entre autoridades, establecimiento de redes de comunicación. Mecanismos intergubernamentales o interestatales.

Inconveniente: lentitud en la tramitación. Solución: lista de actividades que no requieren solicitud (ej.: identificación del titular y conductor de un vehículo) y funcionarios de enlace.

Funcionarios de enlace

Funcionarios judiciales o policiales de un Estado ubicados en otro Estado miembro (Convenio de aplicación de Schengen). Facilitan la información policial. No realizan funciones operativas (salvo excepciones de asesoramiento). Regulados por normativa de la UE.

Intercambio de conocimientos y técnicas policiales

La UE ha creado directorios o bases de datos de conocimientos y técnicas policiales para los Estados miembros. Dos directorios: uno gestionado por EUROPOL (delitos de su competencia) y otro sobre terrorismo (administrado por el Estado que ostenta la presidencia).

Formación de policías

Armonización de conocimientos y formación mediante programas nacionales y acuerdos bilaterales. Iniciativa conjunta: Escuela Europea de Policía (CEPOL), red de centros nacionales de formación para funcionarios de rango superior, con el objetivo de desarrollar un enfoque europeo sobre los principales problemas de la delincuencia.

Equipos conjuntos de investigación

Creados con un fin determinado y por un período limitado para investigaciones penales en uno o más Estados miembros. Regulados por una decisión marco. Implican la presencia de autoridades policiales de uno o más Estados en el territorio de cualquiera de los participantes, bajo la dirección del miembro del equipo del Estado donde se realiza la investigación.

Cooperación policial transfronteriza

Cooperación directa con especial relevancia. El Acuerdo de Schengen prevé una atención particular a la delincuencia transfronteriza. Normalmente bilateral, para coordinar la vigilancia en zonas fronterizas.

Comisarías conjuntas o comunes

Oficinas para la cooperación policial en zonas fronterizas (sistema Schengen). Se desarrollan mediante acuerdos ministeriales. Abarcan la persecución de todos los delitos (especial atención al tráfico irregular y de estupefacientes). Dos unidades: información y operativa.

Redes directas de información

Vía telefónica o radio.

Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza (Convenio de aplicación de Schengen)

Figuras excepcionales. El derecho de vigilancia implica la presencia de autoridades policiales de un Estado en otro Estado miembro para continuar la vigilancia de un hecho delictivo que pueda dar lugar a extradición. El derecho de persecución implica el cruce de fronteras para continuar la persecución de un delincuente evadido o en flagrante delito. No precisa autorización judicial, pero sí administrativa (salvo casos de urgencia). Limitados a delitos que puedan dar lugar a extradición (vigilancia) o a un número limitado de delitos (persecución). El derecho de persecución se limita a fronteras terrestres.

EUROPOL

(Ver información en el aula virtual sobre su misión, excluyendo finanzas y personal).