Los Tratados Internacionales

Concepto y Clases de Tratados

En la Comunidad Internacional, la ausencia de un poder legislativo institucionalizado y la vigencia del principio de soberanía estatal otorgan al Tratado Internacional una importancia crucial. Este sirve como medio de creación y codificación de normas internacionales, tanto las no escritas como aquellas dispersas en varios tratados.

Concepto: Según el artículo 2.1 del Convenio de Viena (CV), un tratado es un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional. Puede constar en un instrumento único o en varios instrumentos conexos, y su denominación particular (acuerdo, convención, carta, compromiso, etc.) es irrelevante.

El CV de 1969 regula los acuerdos escritos. Existen acuerdos internacionales obligatorios no escritos entre Estados, pero no están regulados por este convenio. El CV de 1986 aborda los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre estas últimas, también regidos por el Derecho Internacional. Lo esencial para el Derecho Internacional es la naturaleza del tratado, no su nombre.

Son acuerdos internacionales:

• Los concertados entre Estados, entre Estados y otros sujetos de Derecho Internacional (DI), o entre estos últimos. No lo son los acuerdos entre personas privadas o entre Estados y personas privadas.
• Los concertados en cualquier forma o denominación, siempre que sean un acuerdo de voluntades entre sujetos de DI regido por este.

Clases de Tratados

Se pueden clasificar según varios criterios:

1. Por la materia: Políticos, económicos, técnicos, culturales, humanitarios, etc.
2. Por el número de partes contratantes:
   • Bilaterales: Entre dos Estados.
   • Multilaterales: Entre más de dos Estados. Pueden ser:
     • Generales: Con vocación de universalidad (ej: Carta de las Naciones Unidas).
     • Restringidos: Limitados a ciertos Estados por su naturaleza (ej: Tratado de la Unión Europea).
3. Por el grado de apertura a la participación:
   • Abiertos: Permiten la adhesión de Estados que no participaron en su formación.
   • Cerrados: Requieren un nuevo tratado entre los Estados originales y el nuevo Estado.
   • Semicerrados: Incluyen una lista anexa de Estados que pueden adherirse mediante un procedimiento específico.
4. Por la forma de conclusión:
   • Solemnes: La manifestación del consentimiento se realiza mediante ratificación.
   • Simplificados: El consentimiento se manifiesta de otra forma (aprobación, notificación, aceptación, adhesión), distinta a la ratificación.
5. Por su duración:
   • Determinada: Con un plazo de duración específico (ej: CECA).
   • Indeterminada: Producen efectos hasta su denuncia o derogación.
   • Prorrogables: Prevé un plazo, pero con posibilidad de prórroga tácita o expresa, salvo denuncia.

La Celebración de los Tratados en el Derecho Interno Español: Proceso

La Ley 25/2014, de 27 de noviembre, regula los tratados celebrados por escrito entre España y otros sujetos de DI, consten en uno o varios instrumentos conexos, independientemente de su denominación.

El artículo 2 de la Ley 25/2014 identifica tres tipos de tratados:

• Tratados internacionales en sentido estricto: Acuerdos escritos entre España y otros sujetos de DI, regidos por este.
• Acuerdos internacionales administrativos: Acuerdos de carácter internacional no constitutivos de tratado, celebrados por órganos, organismos o entes de un sujeto de DI competentes por razón de la materia, previstos en el tratado que ejecutan o concretan, de naturaleza técnica y regidos por el DI. No incluye los acuerdos regidos por un ordenamiento jurídico interno.
• Acuerdos internacionales no normativos: Acuerdos de carácter internacional no constitutivos de tratado ni de acuerdo internacional administrativo, celebrados por el Estado, el Gobierno, las CCAA, las entidades locales, las universidades, etc. Son declaraciones de intenciones con compromisos políticos, técnicos o logísticos, pero no convenios.

Sujeto de DI: Estado, organización internacional u otro ente con capacidad jurídica para celebrar tratados internacionales.

Plenipotencia o plenos poderes: Documento que acredita a una o varias personas para representar a España en la negociación, adopción, autenticación, expresión del consentimiento o cualquier otro acto relativo a un tratado.

Fases de la Celebración de los Tratados Internacionales

1. Negociación: Los departamentos ministeriales negocian los tratados en sus respectivas competencias, coordinados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. La apertura de la negociación se somete al conocimiento de los órganos colegiados del Gobierno (Comisión General de Secretarios y Subsecretarios del Estado). Las CCAA y las Ciudades de Ceuta y Melilla pueden participar.
2. Adopción: Los negociadores adoptan el texto. En conferencias u organizaciones internacionales, se sigue el procedimiento establecido por estas.
3. Autenticación: Se realiza según el procedimiento establecido en el tratado o, en su defecto, por acuerdo de los negociadores. Si no hay acuerdo, se realiza mediante firma o firma ad referendum (art. 13). Los tratados se redactan siempre en español. El Consejo de Ministros autoriza la rúbrica, firma o canje de instrumentos, y aprueba la firma ad referendum. El Presidente del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores pueden firmar ad referendum cualquier tratado. Otros representantes requieren autorización del Ministro de Asuntos Exteriores. La aprobación de la firma ad referendum por el Consejo de Ministros equivale a la firma definitiva con efectos de autenticación.
4. Manifestación del consentimiento: El Consejo de Ministros (art. 16) acuerda la manifestación del consentimiento, de conformidad con la Constitución Española (CE) y las leyes. Es el único órgano competente para decidir si España se obliga por un tratado. Requiere previa autorización de las Cortes Generales en los casos de los arts. 93 y 94.1 CE. El Ministerio de Asuntos Exteriores solicita un informe a la Asesoría Jurídica Internacional y eleva una consulta al Consejo de Estado sobre la necesidad de autorización de las Cortes Generales. Se informa a las Cortes Generales del texto y de cualquier documento relevante.
   • Art. 93 CE: Autorización mediante Ley Orgánica para tratados que atribuyan competencias derivadas de la CE a la UE.
   • Art. 94.1 CE: Autorización mediante ley ordinaria para tratados de índole política, militar, que afecten al Título I de la CE, etc.
   • Art. 94.2 CE: Para los demás tratados, el Consejo de Ministros solo informa a las Cortes Generales, sin necesidad de autorización previa.
   • Art. 74.2 CE: Las decisiones de las Cortes Generales se adoptan por mayoría de cada Cámara. Si no hay acuerdo, se forma una comisión mixta. Si persiste el desacuerdo, decide el Congreso de los Diputados.

Tratados contrarios a la CE: Sí es posible (art. 95 CE), pero requiere reforma previa de la CE (ej: Tratado de Maastricht y art. 13.2 CE). El Tribunal Constitucional (TC) realiza el control previo de constitucionalidad (art. 19 de la Ley de Tratados). Si se detecta una colisión tras la manifestación del consentimiento, se presenta un recurso de inconstitucionalidad.

5. Publicación: Los tratados ratificados se publican en el BOE (art. 23 de la Ley), al menos en el momento de su entrada en vigor o, si es posible, antes. La publicación es crucial (arts. 23 de la Ley y 96 CE): los tratados forman parte del ordenamiento jurídico interno una vez publicados. Se publica el texto y cualquier instrumento o documento posterior que lo afecte (art. 24).

Las Organizaciones Internacionales

Concepto y Caracteres de las Organizaciones Internacionales (OI)

Concepto: Asociación voluntaria de sujetos de DI, constituida mediante actos internacionales (tratados), reglamentada por normas de DI, con carácter estable, ordenamiento jurídico propio y órganos e instituciones propias para desarrollar fines comunes mediante funciones y poderes conferidos.

Resumen: Asociaciones voluntarias de Estados, establecidas por acuerdo internacional, con órganos permanentes, propios e independientes, que gestionan intereses colectivos y expresan una voluntad jurídica distinta de la de sus miembros.

Caracteres:

• Creadas por acto jurídico: Son sujetos de derecho derivados, creados por un acto jurídico previo (tratado).
• Compuestas por sujetos de DI: Generalmente Estados soberanos, pero también pueden serlo otras OI.
• Poseen órganos permanentes e independientes: Órganos que responden ante la propia organización, con estructura institucional permanente.
• Carácter estable: Vocación de permanencia, aunque puede haber organizaciones con periodo de vigencia determinado (ej: Tratado CECA).

Estructura Orgánica y Adopción de Decisiones en las OI

Estructura Orgánica: Los Estados dotan a las OI de órganos propios, permanentes e independientes para ejercer funciones y alcanzar objetivos comunes. Esta estructura institucional, definida en el tratado constitutivo, refleja la continuidad, estabilidad e independencia de la organización.

La estructura originaria suele ser insuficiente, requiriendo normas que la modifiquen. La decisión de crear nuevos órganos puede ser tomada por:

• Órganos preexistentes: Acto de derecho derivado. El nuevo órgano es subsidiario del preexistente, pero no subordinado (ej: Comisión de DI creada por la Asamblea General de la ONU).
• Estados miembros: Mediante un acuerdo internacional posterior que completa el tratado constitutivo, creando una institución vinculada a la organización.

Clases de Órganos (según tres criterios):

• Por su composición:
  • Órganos intergubernamentales: Formados por representantes de los Estados miembros.
  • Órganos compuestos por personas independientes: Representan los intereses de la organización.
  • Órganos mixtos: Representan sectores políticos, económicos y sociales de los países.
• Por su representatividad:
  • Órganos plenarios: Participan representantes de todos los Estados miembros.
  • Órganos restringidos: No todos los Estados miembros forman parte.
• Por la función principal:
  • Órganos deliberantes: Órgano plenario intergubernamental, con igualdad de miembros.
  • Órganos de decisión: Toman decisiones indispensables para el funcionamiento.
  • Órganos administrativos: Compuestos por agentes de la organización, dirigidos por un secretario general, director, etc. Funciones: administrativas, de representación, políticas, de ejecución.
  • Órganos de control:
    • Control jurídico: Tribunales de Justicia y tribunales administrativos.
    • Control político: Asambleas parlamentarias.
    • Control financiero: Tribunales de cuentas.
  • Órganos consultivos: Representan intereses económicos y sociales de los Estados miembros (no en todas las OI).

Los Actos Normativos de las OI: Clases y Efectos

Las OI, como sujetos de Derecho Internacional, poseen personalidad jurídica internacional y capacidad para actuar y crear derecho en el plano internacional, expresando una voluntad jurídica propia.

1. Subjetividad internacional de las OI:

• Capacidad para ser titular de derechos y obligaciones.
• Capacidad para hacer valer sus derechos mediante reclamación de responsabilidad internacional.
• Plano activo: Reclamar en el plano internacional.
• Plano pasivo: Sufrir responsabilidad internacional.

La subjetividad de las OI es funcional, depende de sus propósitos y principios (a diferencia de la subjetividad plena de los Estados).

2. Capacidad para celebrar tratados:

El CV 1986 (art. 6) establece que la capacidad de una OI para celebrar tratados se rige por las reglas de la organización. Esta capacidad no es plena, sino limitada por dichas reglas.

El derecho originario de la OI está formado por su tratado constitutivo.

3. Tipos de actos:

Acto jurídico: Procedimiento regulado por el DI destinado a producir derechos y obligaciones.

a) Por la función: Actos ejecutivos, jurisdiccionales.

b) Por la estructura:

• Actos simples: Declaración de voluntad de un solo órgano.
• Actos complejos: Declaraciones de voluntad de dos o más órganos.

c) Por el papel de la voluntad de la organización (más importante):

• Actos individuales/unilaterales: Formados exclusivamente por la OI.
  • Actos primarios: Regulan aspectos institucionales (reglamentos internos, instrucciones).
  • Actos operativos: Adoptados en base a competencias atribuidas.
    • Actos “ad intra”: Afectan a la competencia normativa interna (reglamentos internos, instrucciones, recomendaciones interorgánicas).
    • Actos “ad extra”: Afectan a la competencia normativa externa:
      • Decisiones obligatorias: Actos jurídicos obligatorios para sus destinatarios.
      • Recomendaciones intersubjetivas: Actos dirigidos a Estados miembros u otras OI, sin carácter obligatorio.
      • Preparación de tratados internacionales: Convocatoria de conferencia internacional o adopción directa por un órgano de la OI.
• Actos convencionales/contractuales: Concurrencia de voluntades de la OI y sujetos externos.
  • Tratados internacionales.
  • Contratos con agentes internacionales.
  • Contratos con Estados para necesidades materiales.

Declaraciones: Acto peculiar, con denominación propia, adoptado por consenso. Definen principios esenciales del ordenamiento internacional, señalan normas de conducta o instan a la elaboración de convenios.

El Consejo Europeo

El Consejo Europeo no fue creado en los tratados fundacionales, sino que surgió de la práctica de los Jefes de Estado y de Gobierno. Participan el Presidente de la Comisión y del Consejo Europeo, y el Alto Representante de la Unión Europea (aunque no es miembro).

El Tratado de Lisboa (2009) le otorgó la condición de institución de la UE (artículo 13 TUE). Es el máximo órgano de orientación política, pero no participa en el procedimiento legislativo.

Naturaleza: Doble naturaleza:

• Órgano comunitario con carácter intergubernamental.
• Órgano político que opera según la lógica intergubernamental. Su naturaleza jurídica es polémica, pero es protagonista en la construcción europea, con una misión orientadora de la política general.

Origen: Cumbre de París de 1974. Su razón de ser era adoptar un planteamiento global de los problemas internos de la construcción europea y los problemas exteriores. Actuaba en el ámbito externo a los tratados (plano intergubernamental), pero sus actuaciones afectaban a ámbitos comunitarios. Era un mecanismo paralelo al comunitario.

Se estableció que los Jefes de Gobierno se reunirían, con los Ministros de Asuntos Exteriores, tres veces al año y cuando fuera necesario. Aunque la práctica existía desde 1961, la “constitucionalización” fue en 1974. El Tratado de Maastricht (1992) lo incluyó por primera vez como institución (política económica). El problema era su legitimidad, al no proceder inicialmente de los tratados constitutivos.

El Consejo Europeo se rige por una doble legitimidad: general y jurídica. A menudo se ha autoatribuido funciones. El Tratado de Lisboa lo incorporó al listado de instituciones, sin cambios relevantes en su estructura o capacidades. Un cambio importante fue la creación del Presidente (órgano unipersonal).

Composición: Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la Comisión (artículo 15 TUE). Estos últimos no votan.

Función política: Lo integran las personas con mayor responsabilidad política de cada Estado miembro (salvo Francia y Chipre, donde asiste el Presidente). Esto responde al sistema constitucional interno.

Cada Jefe de Estado o de Gobierno puede contar con la asistencia de un ministro (no necesariamente el de Asuntos Exteriores) y el Presidente de la Comisión con la de un miembro de la Comisión.

La presencia del Jefe de Estado o de Gobierno la decide cada Estado, según su derecho constitucional. Lo habitual es que asistan los Jefes de Gobierno. La composición gubernamental: También puede participar el Alto Representante (sin ser miembro de pleno derecho). Pueden asistir otras personas (miembros de la Comisión, ministros, Presidente del Parlamento Europeo, etc.).

Funcionamiento y Adopción de Decisiones: Flexible e informal. Las sesiones son convocadas por el Presidente (art. 15 TUE), ordinarias (dos veces por semestre) o extraordinarias. Para las reuniones ordinarias, la Presidencia del Consejo Europeo, un año antes, establece las fechas y materias a tratar, en colaboración con el Estado que asume la presidencia rotatoria del Consejo.

También hay reuniones informales del Consejo Europeo (no son reuniones formales, sino encuentros de Jefes de Estado o de Gobierno). Los Jefes de Estado o de Gobierno de Estados con euro se reúnen en las “cumbres del euro”, presididas por el Presidente del Consejo Europeo.

La práctica es reunirse en Bruselas (desde 2002). Las sesiones duran máximo dos días y no son públicas. Se publican las conclusiones de la Presidencia.

Presidencia Permanente: La atribución de personalidad favoreció la creación del Presidente Permanente, figura clave para la cohesión y el consenso. Desempeña un papel relevante en el sistema institucional.

• Elegido por los Jefes de Estado y de Gobierno.
• Mandato de dos años y medio, prorrogable una vez (5 años). No tiene derecho de voto.
• Presenta un informe al Parlamento Europeo tras cada sesión.
• Preside la Cumbre del euro y representa exteriormente a la Unión.
• Dialoga entre instituciones y promueve el consenso.

El Tratado de Lisboa no previó la incompatibilidad de las funciones de Presidente y otra función europea, lo que podría permitir un Presidente único de la UE (Consejo Europeo y Comisión).

Su misión (art. 15.6 y 68 del TFUE):

• Vertiente interna: Preparar, dar continuidad y cohesión a los trabajos del Consejo, en cooperación con la Presidencia de la Comisión.
• Elevar un informe al Parlamento Europeo de cada sesión, coordinar con el Presidente semestral del Consejo.
• Exterior: Representación exterior de la Unión en la PESC, junto con el Alto Representante.

Artículo 15.6 del TUE: El Presidente del Consejo Europeo: a) presidirá e impulsará los trabajos; b) velará por la preparación y continuidad, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales; c) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso; d) presentará un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión.

El Presidente asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante. No podrá ejercer mandato nacional alguno.

Artículo 69 del TUE: “En relación con las propuestas e iniciativas legislativas presentadas en el marco de los capítulos 4 y 5, los Parlamentos nacionales velarán por que se respete el principio de subsidiariedad, de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.”

Adopción de decisiones: Mayoría simple, unanimidad, mayoría cualificada o consenso.

El procedimiento habitual es el consenso (art. 15.4 TUE), salvo que los Tratados dispongan otra cosa. El consenso no exige unanimidad, sino ausencia de opiniones negativas. Para votar se requiere la presencia de 2/3 de los miembros.

• Unanimidad: Totalidad de los votos exigidos (no que todos voten a favor, sino que todos los que voten, voten a favor). Se puede alcanzar con abstenciones, pero no con votos negativos.
• Mayoría simple: Mayoría de los miembros.
• Mayoría cualificada: 55% de los Estados miembros que representen al 65% de la población de la UE (igual que el Consejo de la UE).

Si los Tratados disponen otra cosa, no se puede decidir por consenso.

Tipos de actos: Flexibilidad. Declaraciones, orientaciones, decisiones, estrategias comunes… Todo se incluye en las conclusiones de la Presidencia.

En estas conclusiones se identifican los acuerdos y se utilizan diferentes fórmulas para expresar el consenso y su alcance. También puede adoptar declaraciones (posiciones sobre temas importantes) y decisiones internas.

Funciones:

1. Función principal: Dar impulsos para el desarrollo de la Unión y definir políticas generales.
2. Funciones consultivas: Modificar disposiciones y procedimientos de los Tratados.
3. Función de orientación y dirección general (art. 22 TUE): La más importante. Competencia en la acción exterior de la UE (objetivos e intereses), incluyendo ayuda al desarrollo, ayuda humanitaria, defensa y comercio. Junto con el Alto Representante, garantiza la unidad, coherencia y eficacia de la acción exterior.
4. Funciones institucionales: Nombramiento del Alto Representante, del Presidente del BCE, del Presidente del Consejo Europeo y constatar la violación grave y persistente de la democracia y los derechos humanos por un Estado miembro.
5. Actuar como instancia de solución de conflictos entre instituciones de la UE.

Además, tiene competencias conferidas por el Tratado y la obligación de informar al Parlamento Europeo (el Presidente comparece tras cada sesión).

• Competencia general (art. 17 TUE): Dar impulsos y definir orientaciones políticas generales.
• Competencias particulares: Orientaciones generales de políticas económicas, examen del empleo, cláusula de solidaridad (art. 222 TFUE).

Excepciones y Limitaciones de la Libre Circulación de Trabajadores y Personas

Limitaciones de la libre circulación de personas: Por razones de orden público, seguridad y salud públicas, o en situaciones excepcionales de emergencia.

1. Orden público, seguridad y salud pública: No definidos en el TFUE ni en la Directiva. No existe una definición comunitaria ni requisitos claros. Tampoco hay una diferencia clara entre orden público y seguridad pública. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) los usa indistintamente.

El TJUE considera que son conceptos cambiantes y dinámicos, que evolucionan. Estas excepciones solo se justifican ante un comportamiento que constituya una amenaza real, actual y grave que afecte a los intereses estatales.

Se deja a los Estados miembros elaborar estos conceptos, pero el TJUE exige una interpretación restrictiva, al limitar una libertad fundamental de la UE. Solo aplicable al comportamiento personal, no como prevención general.

2. Salud pública: Definido en negativo. Solo enfermedades con potencial epidémico (según la OMS) u otras enfermedades infecciosas o parasitarias contagiosas, si hay medidas de protección para los nacionales. Pueden justificar la no admisión, pero solo la expulsión si sobrevienen en los 3 meses siguientes a la llegada. Pasados los 3 meses, no hay expulsión. Solo para nacionales y familiares. Se puede someter a reconocimiento médico gratuito si hay indicios graves, pero no sistemáticamente.

Principios para aplicar estas medidas:

• No pueden justificarse en fines económicos.
• Deben ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse en la conducta del interesado (amenaza real y grave a un interés general). Proteger intereses fundamentales, que pueden variar. Interpretación restrictiva.
• Las condenas penales no generan automáticamente medidas. Debe haber indicios de amenaza real, actual y grave.

Art. 28: Protección de ciudadanos de la UE y familiares. La expulsión por orden o seguridad debe considerar: duración de la residencia, edad, estado de salud, situación familiar y económica, integración social y cultural, vínculos con el país de origen.

Art. 28.3: Si el ciudadano europeo residió 10 años o es menor de edad, la expulsión solo se basa en motivos imperiosos de seguridad pública.

El TJUE precisó el concepto de “motivos imperiosos de seguridad pública”: seguridad exterior e interior, ataque a instituciones esenciales, supervivencia de la población, riesgo de perturbación grave de relaciones exteriores, ataque a intereses militares, lucha contra la criminalidad (estupefacientes), infracciones penales del art. 83.1 TFUE (si son graves): terrorismo, trata de seres humanos, corrupción, delincuencia organizada, armas.

Garantías procesales (arts. 30-32 de la Directiva): Notificación por escrito de la expulsión, posibilidad de recursos, solicitud de levantamiento de la prohibición de entrada tras un plazo razonable (3 años).

Situaciones excepcionales de emergencia (art. 78.3): Entrada masiva por frontera, catástrofes naturales. Posibilidad de cerrar fronteras. Ejemplo actual: Brexit.

Limitaciones y excepciones a la libre circulación de trabajadores:

Limitaciones: Orden público, seguridad y salud públicas (mismo concepto que para la libre circulación de personas).

Excepción específica (art. 45.4 TFUE): No aplicable a empleos en la administración pública. Posibilidad de restringir el acceso a no nacionales. Cláusulas discriminatorias solo para el acceso.

Empleo público:

• El Tribunal estableció que la exclusión solo afecta al acceso, no al ejercicio.
• Independiente del tipo de contrato.
• Concepto funcional: Distinguir según las funciones. Empleados públicos: quienes ejercen poderes públicos.
• La Comisión Europea identificó que la Administración Pública incluye ministerios, estructuras de gobiernos regionales y organismos similares.

Se excluye: Gestión de servicios públicos comerciales, salud pública, enseñanza, investigación.

La Comisión Europea concretó los empleos excluidos: Fuerzas armadas, orden público, administración fiscal o diplomática, magistrados, policía, etc.

• Se permite limitar el acceso por conocimientos lingüísticos.
• En España: RD 543/2001, de 18 de mayo (empleos públicos reservados a nacionales: inspectores de trabajo, auditores, inspectores de hacienda, aduanas, etc.); RDL 5/2015, de 30 de octubre.

Seguridad social de los trabajadores migrantes (art. 48 TFUE): Sistema para garantizar a los trabajadores por cuenta ajena y propia…