La Separación de Poderes en la Constitución

1) La Separación de Poderes y la Forma de Gobierno

Es característico del Estado constitucional que, junto a los derechos fundamentales, se reconozca también el principio de división de poderes. Y es que, como dice el art. 16 de la Declaración Universal del Hombre y del Ciudadano:

En cuanto a la separación de poderes, las Constituciones pueden regular con mayor o menos amplitud su organización, determinando las instituciones, competencias, funciones, procedimientos, relaciones entre sí… La CE parte de la división en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, los cuales se atribuyen a órganos distintos.

A la hora de organizar estos tres poderes, pueden darse distintas formas de gobierno, que son básicamente dos: la presidencial y la parlamentaria, aunque con variaciones de unos países a otros, y con modelos híbridos como el semi-presidencial francés.

En el caso de España, según el art. 1.3, “La forma política del Estado Español es la Monarquía parlamentaria”. Esta disposición encierra dos enunciados: el primero enuncia la forma del Estado, y el segundo la forma de gobierno.

Dada la regulación de la Monarquía, podemos decir que nuestra forma de gobierno es parlamentaria con algunas peculiaridades. Así, el Jefe del Estado se caracteriza por carecer de poder político, estar dotado de auctoritas pero no de potestas, y ser titular de una serie de funciones que se ejercen como actos debidos, sin que en principio dicha Jefatura forme parte de los tres poderes clásicos.

Las formas de gobierno parlamentarias se diferencian en cuanto a Jefatura del Estado según se acceda a esta por vía hereditaria (monarquía) o por vía electiva (república). En este último caso, por su legitimidad democrática, el Presidente sí que tiene capacidad decisoria.

El otro elemento determinante de nuestra Monarquía tiene que ver con la organización de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. El líder del ejecutivo (Presidente del Gobierno) es investido por el legislativo, por lo que, como el gobierno coincide políticamente con la mayoría parlamentaria y ambos se encuentran bajo la dirección del mismo partido, la interdependencia entre ambos poderes es mayor. La CE se encarga de regular estas relaciones en el Título V “De las relaciones entre el Gobierno y las CCGG”, de donde se deducen las tres características de nuestro parlamentarismo:

• Parlamentarismo racionalizado: La regulación del Título V demuestra que el constituyente quiso racionalizar nuestra forma parlamentaria, fortaleciendo la posición del ejecutivo frente al legislativo con el fin de dotar de estabilidad al Gobierno.
• Parlamentarismo de Presidente: En nuestro sistema parlamentario, el Presidente del Gobierno desempeña un papel muy destacado, tanto en el seno del poder ejecutivo como en el legislativo.
• Protagonismo de los partidos políticos: Decimos que somos una democracia de partidos porque la función primordial la desempeñan los partidos.

2) Separación de Poderes y Poder Judicial

Las formas de gobierno (parlamentaria, presidencialista y semipresidencialista) no dependen de la manera en que se organice el poder judicial. Pero para que un Estado se considere Estado de Derecho, es necesario que la CE garantice una adecuada separación entre los poderes políticos (ejecutivo y legislativo) y el poder judicial, que se encargan de administrar justicia, ejerciendo la potestad jurisdiccional juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado.

La separación del poder judicial del resto de poderes se garantiza en el Título VI CE, de donde se desprende que el poder judicial:

• Es un poder difuso, es decir, ejercido por múltiples órganos que son determinados por la Ley. No obstante, existen dos excepciones: el TS y los TSJ que están determinados en la propia CE.
• No tiene capacidad de innovar el ordenamiento, sino que debe actuar sometido al Imperio de la Ley.
• Para asegurar su independencia frente al poder político, está protegido por una serie de garantías, como, por ejemplo, la constitucionalización de un órgano de gobierno de los jueces (CGPJ).

No obstante, esta separación entre poder judicial y poder político no excluye que pueda haber contacto entre ambos. Así, la CE a veces atribuye a otros poderes competencias vinculadas a la potestad jurisdiccional, como es el caso del derecho de gracia que puede ejercer el Gobierno con la autorización del Congreso. Además, la CE permite una cierta influencia del poder político en la potestad jurisdiccional en un doble sentido:

• Por la forma en que son designados los miembros del CGPJ, una designación que, según la CE, corresponde en parte al legislativo y que, según la LOPJ, le corresponde en su totalidad.
• Por la previsión de un órgano jurisdiccional como el TC, que, aunque no está integrado en el Poder Judicial, actúa conforme a Derecho para garantizar la CE, y que está integrado por magistrados designados en su mayor parte por el poder político.

3) Estructura del Estado: Órganos Constitucionales y Órganos con Relevancia Constitucional

Como decía Hobbes, el Estado es un cuerpo artificial que hemos inventado las personas para organizar mejor el poder. Los Estados, al igual que las fronteras, son artificiales, un invento. Y como cuerpo, actúa a través de unos órganos que sirven para tomar decisiones, ejecutarlas… El Estado está formado por una serie de órganos, cuya relevancia depende:

• De la fuente en la que se encuentren previstos. En este sentido, los órganos previstos en la CE son más importantes, puesto que su desaparición o modificación solo puede realizarse por la vía agravada del 168.
• De su vinculación con la separación de poderes. De modo que los órganos previstos en la CE son más importantes, porque su desaparición o modificación conllevaría una alteración sustancial de la forma de Gobierno y del reparto de poder.

Por todo ello, podemos distinguir un concepto amplio de órgano constitucional y un concepto más restringido.

El concepto amplio se identifica con los órganos previstos y regulados, aunque sea mínimamente, en la CE. Es decir, los órganos con relevancia constitucional. Por ejemplo, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado…

El concepto estricto se identifica con aquellos órganos que, además de previstos y regulados en la CE, son determinantes de la forma de gobierno y de la separación de poderes. Es decir, los órganos constitucionales.

En segundo lugar, al venir regulados de forma más detallada, el legislador tiene un margen de actuación menor para regular los órganos constitucionales. No ocurre lo mismo con los órganos con relevancia constitucional, los cuales en algunos casos solo aparecen mencionados en la CE. Algunas leyes que regulan estos órganos son LOCE, LOTCu, LO del Defensor del Pueblo…

Hay que tener en cuenta que solo los órganos constitucionales pueden considerarse órganos supremos del Estado, ya que el ordenamiento les atribuye competencias para expresar la voluntad estatal en el ámbito de sus funciones, con independencia de los demás órganos constitucionales y en paridad con ellos.

Para preservar esa posición suprema, la CE les dota de una serie de garantías. Por ejemplo, su autonomía, en ámbitos como el presupuesto, personal, organización interna; y sus prerrogativas, como inmunidad, inviolabilidad, fueros especiales…

Distinguir entre órganos constitucionales y órganos con relevancia constitucional no siempre es fácil. El caso que más dudas plantea es el del TS. El TS es un poder difuso, pero no cabe duda de que su desaparición supondría una alteración sustancial de la separación de poderes. Esta dificultad a la hora de diferenciar ha hecho que el legislador utilice en muy pocas ocasiones el término “órgano constitucional”.

4) El Conflicto de Atribuciones entre Órganos Constitucionales del Estado

Los órganos constitucionales, en el ejercicio de sus atribuciones, pueden entrar en conflicto con otros. Pues bien, dichos conflictos tienen una dimensión constitucional, ya que afectan a la división horizontal del poder. En este sentido, hay que distinguir estos conflictos de los que afectan a la división vertical o territorial del poder, como son los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA, y entre estas entre sí. Estos sí que están regulados en la CE, pero los conflictos de atribuciones no. Ha sido la LOTC la que ha establecido que estos se solventen ante el TC, en virtud de la cláusula del 160.1d) CE que permite residenciar en la jurisdicción del TC otras materias. En concreto, los conflictos de atribuciones se regulan en el Capítulo III del Título IV LOTC.

De esta forma, se pueden enjuiciar actuaciones de los órganos constitucionales que históricamente quedaban fuera de los tribunales al considerarse actos políticos (political questions). Sin embargo, el conflicto de atribuciones es, con diferencia, el procedimiento que menos actividad ha generado en el TC, que solo ha dictado dos sentencias relativas a este tema: una que resuelve tres conflictos planteados por el CGPJ frente al Congreso y el Senado; y otra que resuelve un conflicto planteado por el Gobierno frente al Senado.

A) Legitimación

Están legitimados para plantear este conflicto ante el TC: el Congreso, el Senado, el Gobierno y el CGPJ. Todos ellos lo están tanto desde el punto de vista activo como pasivo, pues solo pueden plantear el conflicto contra esos órganos.

De esta regulación se desprende que no están todos los órganos constitucionales, pues faltarían la Corona, las CCGG, el Presidente del Gobierno y el propio TC. Y si se entiende que el TC también está legitimado, entonces no todos los legitimados serían órganos constitucionales. Aunque lo más correcto es entender que el TC no está legitimado, ya que es un órgano que actúa por delegación de las CCGG.

La razón por la que el TC no puede plantear un conflicto es porque, en ese caso, sería juez y parte. Pero esta exclusión no implica que no sea un órgano constitucional, ni tampoco que no puedan darse conflictos entre él y otros órganos constitucionales.

En cuanto a la Corona, en una monarquía parlamentaria, el Rey solo ejerce actos debidos, lo que, unido a su posición institucional y de neutralidad, hace difícil que puedan darse conflictos de atribuciones. Un caso en el que podría darse sería si el Rey se negase a sancionar una ley, menoscabando la función legislativa de las CCGG. Pero aun en estos casos, lo mejor sería resolver el conflicto por vías informales, porque si se hiciera a través del TC, la crisis se agravaría más que solucionarse.

Más dudas ha suscitado la exclusión de las CCGG. Las CCGG son un órgano distinto de las Cámaras, por lo que tiene funciones propias, en concreto la de ejercer las competencias no legislativas que el Título II CE les atribuye expresamente. Por eso, las CCGG deberían contar con la legitimación activa y pasiva en los conflictos de atribuciones que pudieran suscitarse en relación con estas competencias.

En cuanto al Presidente del Gobierno, goza de competencias propias y distintas de las del Gobierno (parlamentarismo de Presidente), por lo que, en principio, debería estar legitimado. No obstante, como se encarga de dirigir el Gobierno y este actúa solidariamente, la intervención del Presidente en el conflicto de atribuciones no resulta problemática a través de la legitimación del Gobierno.

Ahora bien, la legitimación la tiene el Pleno de los órganos constitucionales (Congreso, Senado, CGPJ, y Gobierno), y no las minorías. Dicho con otras palabras, la decisión de plantear el conflicto corresponde a la mayoría del órgano. Esta identificación entre órgano legitimado y Pleno tiene las siguientes consecuencias:

• En primer lugar, es la razón por la que el conflicto de atribuciones tiene tan poca virtualidad, ya que normalmente, la mayoría política del Congreso y Senado coincide con el Gobierno.
• En segundo lugar, esta identificación impide que las minorías de un órgano constitucional puedan plantear el conflicto.

En España, los conflictos entre los grupos parlamentarios, y entre los diputados y senadores con sus Cámaras, se han resuelto a través del recurso de amparo previsto en el art. 42 LOTC. Además, recientemente, los tribunales ordinarios han admitido que los conflictos entre un parlamentario y el Gobierno puedan resolverse a través del procedimiento de protección jurisdiccional de derechos fundamentales ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

B) Conflictos sin Solución, con Implicación del Poder Judicial, y entre CCAA

Aunque los órganos constitucionales se identifican con los poderes del Estado, los legitimados en el conflicto de atribuciones lo están para defender sus competencias propias, no las de los poderes del Estado. Por eso es posible que se planteen conflictos entre el Senado y el Congreso (ambos integrantes del poder legislativo). Y por eso el CGPJ no puede erigirse en representante del poder judicial. Esto último es especialmente importante porque el CGPJ es el órgano de gobierno del poder judicial, pero no ejerce el poder judicial.

Esta exclusión que la LOTC hace a los miembros del poder judicial y al TS es otra de las carencias de la regulación. El TC tiene en cuenta esta exclusión al afirmar que los posibles conflictos entre juzgados y tribunales y otros órganos del Estado se solventarán por cauces distintos al conflicto de atribuciones. Uno de esos cauces es el de conflictos de jurisdicción. Dejando de lado esta afirmación del TC, el ordenamiento no prevé ningún cauce para solventar los conflictos entre los órganos del poder judicial y los órganos del Estado que integran el legislativo.

Por otro lado, tampoco existen procedimientos para resolver los posibles conflictos de atribuciones que puedan surgir entre las instituciones de las CCAA que integran su poder legislativo y su poder ejecutivo, o entre estas y los órganos judiciales del Estado. Así, por ejemplo, en el pasado se dio un conflicto entre el TS y el Parlamento Vasco porque se discutía si la sentencia de ilegalización y disolución de un partido político dictada por el TS debía extenderse a la disolución del grupo parlamentario de ese partido en el Parlamento Vasco.

C) Finalidad del Conflicto de Atribuciones y Objeto de la Impugnación

El conflicto de atribuciones tiene una doble finalidad:

• Por un lado, sirve para que los órganos reivindiquen frente al TC una atribución que les es propia y que consideran que ha sido ejercida ilegítimamente por otro órgano constitucional (vindicatio potestatis).
• Por otro lado, sirve para que el TC pueda anular la decisión del órgano constitucional que ha invadido atribuciones ajenas.

En un primer momento, el TC utilizó un concepto restringido de vindicatio potestatis, considerando que solo se podían impugnar la usurpación de competencias que la CE o la Ley atribuían a otros órganos. De manera que excluía la impugnación de las decisiones tomadas por un órgano constitucional en el ejercicio de sus atribuciones que menoscabaran indirectamente las competencias ajenas sin llegar a invadirlas.

Pero posteriormente, el TC consideró que también existe una lesión de las atribuciones ajenas cuando un órgano las menoscaba indirectamente. No siempre es fácil distinguir entre invasión y menoscabo. Si el Congreso acuerda cesar a un ministro, está ejerciendo una atribución que corresponde al Presidente del Gobierno, por lo que existe invasión. Pero si el Senado acuerda no admitir la solicitud del Gobierno de tramitar por el procedimiento de urgencia un proyecto de Ley, existe menoscabo.

En cuanto a las actuaciones de los órganos constitucionales que se pueden impugnar ante el TC, la LOTC se refiere a las decisiones en las que asuman atribuciones ajenas. El término decisión es un concepto muy amplio que permite llevar ante el TC disposiciones, actos e incluso omisiones, siempre que esa omisión pueda entenderse como una “decisión de no actuar”. En primer lugar, porque las leyes solo pueden anularse por la vía del recurso y de la cuestión de inconstitucionalidad. Y en segundo lugar, porque si se admitiera, el CGPJ podría someter las leyes al control del TC, y la CE le excluye de los órganos legitimados para promover el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad.

D) Procedimiento

El procedimiento comienza cuando llega al conocimiento de un órgano constitucional la decisión dictada por otro órgano constitucional asumiendo atribuciones que la CE o las Leyes orgánicas atribuyen al primero. Este órgano dispone de un mes para comunicar al otro órgano que considera lesionadas sus atribuciones, y para solicitarle que revoque la decisión controvertida. Por tanto, la LOTC prevé un trámite previo de solución extrajudicial del conflicto.

Si el órgano requerido responde diciendo que actúa en el ejercicio constitucional y legal de sus atribuciones, o si no rectifica en el plazo de un mes, el órgano constitucional que considera lesionadas sus atribuciones podrá plantear el conflicto ante el TC.

Deberá hacerlo a través de un escrito donde se indiquen los preceptos constitucionales o legales que considere vulnerados y donde se contengan las alegaciones correspondientes para fundamentar sus pretensiones.