La Constitución como Norma Suprema

Las constituciones de los estados democráticos son constituciones en sentido racional-normativo, pretenden imponer un control al ejercicio del poder. La Constitución es fuente de fuentes de auténticas normas jurídicas, de la que surgen derechos y obligaciones.

Este concepto se manifiesta en el art. 9.1 de la actual Constitución de 1978. Además de en los arts. 53.1 y 97. La Constitución Española (CE), por tanto, pertenece al derecho positivo y tiene fuerza vinculante.

La Constitución es ley obligatoria y fundamental del Estado. Funda el Estado, en un orden lógico. Y por ello, es superior a cualquier otra fuente. De modo que las leyes, tratados, reglamentos, necesitan acomodarse a sus disposiciones. Y a su vez, la CE puede derogar, e.g., la Disposición Transitoria 1.

Para garantizar la supremacía de la Constitución existen dos precauciones:

1. La indisponibilidad de su contenido, de modo que cualquier reforma se ha de efectuar conforme al art. 166 y ss.
2. Control de constitucionalidad de las leyes, del que se encarga el Tribunal Constitucional (TC) que declara la inconstitucionalidad de las leyes que no respeten la CE.

La CE no se basa en un orden previo, ni en un orden natural, teológico, divino o histórico; se basa en la voluntad de la nación española.

El concepto racional-normativo de la CE se refleja en la configuración del Estado como un Estado de derecho y democrático, es decir, se impone el principio de división de poderes y la libertad de los ciudadanos.

El Ordenamiento Jurídico Español

El Ordenamiento Jurídico (OJ) español se estructura como una pirámide y, como ya se ha dicho, en lo alto, en la cúspide, se encuentra la CE, norma suprema y fuente de fuentes.

Encontramos, por debajo de la CE, las leyes y normas con rango, fuerza y valor de ley. Toda legislación se encuentra en un mismo plano jerárquico, aprobadas por el Parlamento, y las que provienen del Gobierno son los decretos legislativos y los decretos-leyes. Se encuentran en la misma escala jerárquica. La ley es una norma jurídica redactada por el Parlamento en el ejercicio de su potestad legislativa.

Las normas con valor de ley son redactadas por el Gobierno para evitar el monopolio legislativo de las Cortes Generales. En un escalón jerárquicamente inferior, se encuentran los reglamentos, normas jurídicas redactadas por el Gobierno en el ejercicio de su potestad reglamentaria reconocida en el art. 97. Son normas subordinadas a la ley, y por tanto a la CE. Desarrollan o completan una ley. Cabe destacar el papel del TC, órgano que se encarga de decidir qué normas son constitucionales, o mejor, cuáles no lo son.

Fuentes del Derecho de la UE y su Articulación con el Derecho Interno

El derecho comunitario, que es una fuente externa estatal que se suma al Derecho Internacional, solo afecta a Estados que son parte de la UE. La UE es una organización supranacional con competencias y poderes mayores que los de una organización internacional clásica; en la UE se han cedido poderes propios de la soberanía desde los Estados. La Comunidad Europea surge con el Tratado de la CECA; en el año 1957 se crea en Roma el Tratado de la CEE y el EURATOM. La Comunidad Europea posee unas instituciones que crean derecho, derecho que no es estatal ni extraestatal, tendrá características de los dos.

Se compone por 2 grandes bloques:

1. Derecho originario: Son los tratados que firman los Estados miembros, ocupan una posición principal y a este está subordinado el derecho derivado.
2. Derecho derivado: Creado por los órganos comunitarios (Comisión, Consejo y Parlamento). Hay dos normas principales:
   • Reglamento: Regula en su integridad la materia que se trate, eficacia directa, a los Estados miembros solo les cabe su ejecución.
   • Directivas: Normas que fijan un objetivo, los Estados tienen la discrecionalidad suficiente para redactarlos.

Es muy habitual que haya leyes que desarrollan directivas. En España, el TC ha señalado que la UE no incide en el reparto de competencias, de forma que la directiva deberá ser transpuesta por el ente que tenga asumida la competencia. Sentencias hay muchas:

1. En alguna ocasión ha admitido el TC que el Estado intervenga para transponer una directiva si la Comunidad Autónoma competente no lo ha hecho, y lo ha hecho porque en alguna ocasión ha entendido que, ya que es el Estado el miembro de la UE y es responsable, a él le corresponde asumir la ejecución del derecho europeo.
2. Todo el derecho comunitario tiene eficacia directa, es decir, basta con que se publique en el Diario Oficial de la Comunidad Europea (DOCE) para que tenga eficacia; el derecho comunitario tiene prevalencia sobre el estatal.
3. Existe un recurso que se llama cuestión prejudicial, por la que un órgano judicial estatal puede elevar al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE).
4. Las leyes quedan subordinadas al ordenamiento europeo.

Concepto, Posición y Tipología de Ley en el Orden Constitucional

La Constitución no define la ley, sino que da la definición de la misma como algo evidente. La ley es lo que hacen las Cortes Generales cuando actúan siguiendo un determinado procedimiento.

Quiere decirse que la definición de la ley en nuestro ordenamiento es una definición exclusivamente formal. La ley es el acto del Parlamento siguiendo el procedimiento legislativo. Lo determinante para la definición de ley es el órgano, las Cortes Generales, y el procedimiento a través del cual manifiesta su voluntad, un procedimiento típico y solemne, regulado en parte en la Constitución y en parte en los reglamentos parlamentarios.

En nuestro orden constitucional se distinguen con claridad tres fases en la elaboración de la ley:

1. La Iniciativa Legislativa

Se encuentra regulada en los arts. 87 a 89 de la CE, en ellos se determina quiénes son los titulares en exclusiva de esta prerrogativa:

1. El Gobierno, que es en la práctica el titular más importante del derecho de iniciativa. En este caso, el texto que se somete a las Cortes Generales para su estudio y aprobación recibe el nombre de proyecto de ley; ha de ser aprobado previamente en Consejo de Ministros y debe dársele prioridad en la tramitación parlamentaria.
2. Cualquiera de ambas Cámaras; en este caso, el texto recibe el nombre de proposición de ley. Las proposiciones de ley podrán ser presentadas, en el Congreso de los Diputados, a iniciativa de un diputado con la firma de otros 14 miembros de la Cámara o a iniciativa de un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz.
   • En el Senado, deberán ir suscritas por un grupo parlamentario o 25 senadores.
3. Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, las cuales pueden o bien solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o bien remitir a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
4. Una fracción del cuerpo electoral consistente en 500.000 ciudadanos con derecho a voto.

La iniciativa tiene que efectuarse siempre ante el Congreso de los Diputados.

2. La Deliberación y Aprobación Parlamentaria

Una vez tomada la iniciativa por alguno de los órganos legitimados para ello, comienza la fase de discusión y aprobación de la ley, dentro de la cual pueden diferenciarse varios momentos:

1. Los proyectos o proposiciones de ley son presentados ante la Mesa del Congreso. En el caso de las proposiciones de ley, solamente será enviada a la comisión y solo se abrirá el plazo de enmiendas si la Cámara acuerda tomarla en consideración.
2. El plazo de presentación de enmiendas es de 15 días.
3. Las enmiendas requerían la conformidad del Gobierno para su tramitación.
4. Una vez finalizado el debate de totalidad, si lo hubiera habido, la comisión nombrará una ponencia, a fin de que redacte un informe en el plazo de 15 días.
5. Concluido el informe, comenzará el debate en comisión, artículo por artículo, debate que finalizará con la adopción de un dictamen.
6. Tras la deliberación y aprobación en comisión, se procede a la deliberación en el Pleno y a la aprobación definitiva del texto por el Congreso de los Diputados.
7. El texto aprobado por el Congreso es remitido por su Presidente al del Senado.
8. El Senado puede o bien aprobar el proyecto o proposición de ley en los mismos términos en que fue aprobado por el Congreso, o introducir enmiendas o vetarlo:
   • Si lo aprueba, el proyecto no vuelve al Congreso, sino que su texto queda fijado con la votación en el Pleno del Senado.
   • En el caso de que se hayan introducido enmiendas, estas serán objeto de debate y votación por el Pleno del Congreso, y el veto quedará levantado si vota a favor del mismo la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Si no se consiguiera esta mayoría, bastarían 2 meses más tarde la mayoría simple para que el veto quedara levantado.

3. La Fase de Integración de la Eficacia

Esta fase consiste en la sanción de la ley por el Jefe del Estado, la promulgación y la publicación.

• Sanción: Es un instrumento que tuvo una gran importancia; en la actualidad, es un acto debido que se produce en un plazo fijado por la Constitución: el Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales.
• Promulgación: Consiste en una declaración solemne de acuerdo con una fórmula ritual mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley de manera definitiva al OJ.
• Publicación: No se trata de un acto jurídico sino de una simple operación material; la importancia de la misma es grande. Ante todo, porque para que la ley sea obedecida tiene que ser conocida, como establece el art. 6.1 del Título Preliminar del Código Civil.
  • La publicación es importante porque el periodo conocido como vacatio legis, coherente en esa identificación entre posibilidad de conocer la ley y conocimiento efectivo de la misma, en el sentido de que supone la concesión de un plazo para que esa posibilidad pueda convertirse en realidad, empieza a contar desde el momento de la publicación de la ley en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

Otros Procedimientos Legislativos

Además, también existen otros procedimientos que conducen a idéntico resultado, es decir, a la elaboración de una ley ordinaria:

La Ley de Comisión

La CE prevé la posibilidad de que las Cámaras puedan delegar en las comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley con dos limitaciones: 1. Que el Pleno podrá en cualquier momento recabar el debate y votación de cualquier proyecto de ley que haya sido objeto de delegación; 2. No cabe tal delegación en los casos de reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas, de bases y de presupuestos.

La ley de comisión se incorpora al ordenamiento en las mismas condiciones que la ley de Pleno.

Procedimiento de Lectura Única

Cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley lo aconseje o cuando así lo permita la simplicidad de su formulación, el Pleno puede optar por el procedimiento de lectura única.

Procedimiento de Urgencia

La Mesa del Congreso de los Diputados, a petición del Gobierno, de grupos parlamentarios o de una quinta parte de los diputados, puede acordar que cualquier proyecto o proposición de ley se tramite por el procedimiento legislativo ordinario se reduzcan a la mitad, si bien la Mesa puede prorrogar o reducir dichos plazos.

La Ley Orgánica

Mención destacada merece la ley orgánica, se trata de una institución a la que el constituyente ha otorgado una posición central en el desarrollo de la Constitución. La ley orgánica se encuentra recogida en el art. 81 de la CE y es definida mediante la combinación de dos criterios:

• Material: Mediante la cual la Constitución establece una serie de materias que han de ser reguladas por ley orgánica, y son:
  1. Relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas: Se trata de la materia más importante de todas las reservadas a la ley orgánica. La redacción de este inciso ha planteado el problema de qué debe entenderse como derechos fundamentales y libertades públicas.
  2. Las leyes que aprueben los Estatutos de Autonomía.
  3. El régimen electoral general.
  4. Las demás leyes previstas en la CE: La Constitución contiene además reservas expresas de ley orgánica como lo referente al Defensor del Pueblo.
• Formal: Se exige una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en una votación final sobre el proyecto de ley orgánica. Desde el punto de vista formal, la ley orgánica se caracteriza por la exigencia de su aprobación por mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del proyecto de ley. Así, el art. 75 prohíbe en materia de ley orgánica las leyes de comisión, el art. 82 la delegación legislativa y el art. 87 la iniciativa popular.

La Fuerza de Ley

Por último, hay que hablar de la fuerza de ley; con la expresión fuerza de ley se hace referencia a que la ley es la fuente más importante de las fuentes del derecho y la única norma que de manera ordinaria es norma general y primaria en nuestro OJ. Se trata, además, de una fuente que tiene en general la primacía sobre todas las demás, ya que puede derogar, modificar o suspender cualquier otra norma existente en el OJ, en tanto que no puede ser derogada, modificada o suspendida sino por otra ley.

El Decreto Legislativo

El Gobierno tiene la competencia para dictar decretos legislativos y no puede subdelegar en otro órgano la elaboración de un decreto legislativo. El Gobierno no dicta un decreto legislativo si no hay ley de delegación previa. El decreto legislativo puede dar lugar a dos tipos de textos:

1. Texto articulado: Cuando se realice un texto articulado, el Gobierno desarrolla los principios y las bases que se encuentran en la ley de bases. El Gobierno en el decreto legislativo (DL) no puede incluir normas en materia distinta de la comprendida en la ley de bases, debe realizarlo coherentemente, de manera sistemática.
   • El grado de concreción de las normas del texto articulado posee un límite mínimo pero no máximo, se deben desarrollar las bases pero sin contradecirlas, se puede ir más allá.
2. Texto refundido: En este caso, los límites externos se dan cuando la ley no ha concretado los textos que se deben refundir, es decir, que lo ha expresado de forma genérica.
   • Los límites internos, en el caso de lo que se pide sea regular, aclarar y armonizar, el Gobierno puede realizar 3 funciones: De adición, de supresión y de alteración.

Desde un punto de vista objetivo, la Constitución prevé una serie de prescripciones, requisitos y prohibiciones:

• Prescripciones comunes a los dos tipos de delegación: Señalar el carácter expreso, debe concretar su ámbito material y la duración temporal.
• Prescripciones específicas de la ley de bases: Debe limitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa y establece los principios y criterios que se han de seguir en su ejercicio.
• Prescripciones específicas de las leyes ordinarias: Debe determinar el ámbito legislativo al que se refiere el contenido de la refundición y debe especificar si se circunscribe a la mera formulación de un texto único.
• Prohibiciones de las leyes de delegación: Las materias excluidas son las reguladas por ley orgánica, materias que requieren actos de las Cortes Generales, aprobación de los Presupuestos Generales del Estado y prohibición de la subdelegación.
• Prohibición específica de ley de bases: Prohíbe la modificación por parte del Gobierno de la ley de bases.

Desde un punto de vista formal, en lo referente a la ley de bases o la ley ordinaria, en el plano del procedimiento no pueden ser la ley de bases delegada en las comisiones legislativas permanentes.

En lo referente a la ley de delegación, produce 2 efectos:

1. Efectos ad extra: Hacen referencia a los órganos a los que vinculan, al Gobierno, cuando se apruebe el DL si afecta a los jueces y la Administración.
2. Efectos ad intra: Hace referencia a la vinculación de las Cortes Generales una vez dictada una ley de delegación.

El plazo dentro del cual el Gobierno debe dictar el DL está fijado por el Parlamento en la propia ley de delegación. Cabe la posibilidad de modificar el DL después de publicado.

El DL tiene rango de ley, por lo que solo podrá ser derogado por norma que tenga rango de ley; la eficacia anormal viene delimitada por los límites que conlleva la nulidad del DL.

Los decretos legislativos son controlados por el TC, tiene valor de reglamento y es, por tanto, controlado por el TC como los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa.

La Denominada Legislación Negativa y la Jurisprudencia

La Legislación Negativa

La legislación negativa la podemos conocer como aquella que no se encarga de añadir normas al orden jurídico, sino como aquella que se encarga de eliminar del orden todos los elementos que se consideren bajo mínimos por no respetar el texto constitucional sobre el que los poderes han de edificarse y moverse.

Habrá igualmente de detectar las consiguientes vulneraciones de derechos en que esos desmanes se traducen. En nuestro país, esta función de legislador negativo la tiene el TC, que es el que tiene el monopolio de rechazo de leyes que no son acordes a la Constitución.

La Jurisprudencia

La jurisprudencia, procedente del término latino iuris prudentia, la conocemos como el conjunto de sentencias de los tribunales y a la doctrina que contienen. También podemos utilizar este término para hacer referencia al criterio sobre un problema jurídico que fue establecido por sentencias previas y a la ciencia del derecho en general.

La jurisprudencia es una fuente del derecho compuesta por los actos pasados de los que ha derivado la creación o modificación de las normas jurídicas. En nuestro país, la jurisprudencia no está considerada como fuente del derecho. La aplicación de la jurisprudencia, en definitiva, depende de cada nación.

El Decreto-Ley

El decreto-ley es una norma con fuerza de ley que emana directamente del Gobierno, sobre la que el Parlamento solo se pronuncia a posteriori. Por ello, no precisa, a diferencia del decreto legislativo, de una delegación. Precisa de un presupuesto de hecho habilitante que se trata de un caso de extraordinaria y urgente necesidad. El Gobierno no puede sustraer la potestad legislativa, siendo el TC el que controla si realmente esa necesidad es urgente, controla si concurre el presupuesto habilitante y podría deshabilitar el decreto-ley.

El STC 60/1986 considera que el decreto-ley es un instrumento normativo para dar respuesta a los cambios sociales, que responden a necesidades relativas de la sociedad.

Se trata de disposiciones legislativas provisionales y que no podrán afectar al orden de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general.

Materias excluidas:

1. Instituciones básicas del Estado: Aquellas definidas como órganos políticos, cuya regulación se reserva a la ley.
2. Régimen de las Comunidades Autónomas: No se agota el contenido de los Estatutos de Autonomía.
3. Régimen electoral general.
4. Los derechos y libertades del Título I de la CE.

El ámbito de exclusión no coincide exactamente con el ámbito de la ley orgánica.

El Control Parlamentario

Los decretos-leyes deben ser sometidos a debate y votación de todo el conjunto del decreto-ley en el Congreso. Debe ser convocado de manera inmediata, si no estuviera reunido. Y debe ser sometido a debate y votación en el plazo de 30 días desde su promulgación.

El Congreso se pronuncia si hay convalidación o derogación. La convalidación hace que pierda el carácter de provisionalidad, no suelen agotarse los plazos, el pronunciamiento del Congreso debe ser expreso. Si no lo hay, se entiende que no se convalida. En el trámite de convalidación, el Gobierno no lo puede modificar ni introducir enmiendas.

Cuando la iniciativa arranca del Gobierno, se conoce como proyecto de ley. Si arrancase de cualquiera de los otros órganos, se conocería como proposición de ley.

En un procedimiento de urgencia se reducen los plazos a la mitad. Existe la cuestión de si, estando desconvocadas las Cortes, puede asumir la facultad la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados. Podría convalidarlo en el plazo de 30 días, en vísperas de un periodo vacacional o entre legislaturas.