El Procedimiento Administrativo

4. Los Sujetos del Acto Administrativo

Sucesión de actos y trámites vinculados entre sí, emanados de la administración y, en su caso, de particulares interesados, que tienen por finalidad producir un acto administrativo terminal.

4.1 El Órgano Administrativo y sus Titulares

Lo normal es que el procedimiento administrativo afecte solo a la administración o bien, si hay interesados, a los particulares acumulativamente, pero siempre el órgano administrativo aparece como sujeto necesario del procedimiento. Dos son los requisitos básicos que debe tener el sujeto administrativo para iniciar, instruir y resolver un procedimiento administrativo:

1. Debe tener competencia.
2. Debe ser un órgano idóneo a quien no afecte una causal de inhabilidad.

Art. 21 Interesados – Promotor (activo) inicia el procedimiento.

• Afectados (Art. 21 nª 2): afectado de derechos subjetivos.
• (Art. 21 nª 3): afectado en intereses individuales o colectivos.

4.2 Los Interesados

Es el portador o titular de una situación jurídica que puede quedar afectada por la resolución que se adopte.

4.2.1 Condiciones

1. Capacidad jurídica o de goce: exige la intervención de una persona, sea natural o jurídica (actitud legal de gozar de los derechos o ser titulares de derechos).
2. Capacidad de obrar o de ejercicio: tendrán capacidad de actuar ante la administración pública, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad, que pueden ser parte en el procedimiento administrativo sin la necesidad de que intervenga otra persona.
3. Legitimación: quien participa en el procedimiento debe además sustentar una posición cualificada y jurídicamente relevante en relación al objeto de la tramitación administrativa. Debe acreditar un interés legitimador.

4.2.2 Tipos de Interesados

1. Interesado promotor: sujeto que propicia el procedimiento administrativo a través de una solicitud o instancia para perseguir normalmente la dictación de un acto favorable. Quienes lo promueven como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos.
2. Interesados afectados: aquellas personas que no habiendo iniciado el procedimiento, pueden verse afectados por la decisión final que en él se adopte.

5. Los Plazos y el Procedimiento Administrativo

5.1 Concepto

Los plazos fijan límites temporales a las distintas etapas o a los diferentes trámites del procedimiento administrativo, permitiendo que un acto administrativo surja al mundo del derecho.

• Los plazos no son fatales para la administración.
• El incumplimiento del plazo por la administración no produce la invalidación del acto.

5.2 Plazos

• Derivación de ingreso: 24 horas desde la recepción de la solicitud.
• Providencia de mero trámite: 48 horas desde la recepción de la solicitud.
• Informes u otras actuaciones similares: 10 días.
• Decisión final: 20 días desde que se certifique que el acto se encuentra en estado de resolver.
• Duración máxima del procedimiento: 6 meses por caso fortuito o fuerza mayor.

Ampliación de plazos: puede concederse de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. Debe pedirse antes del vencimiento del plazo de que se trate.

6. Desarrollo y Etapas del Procedimiento Administrativo Básico

6.1 Puede Iniciarse de:

Oficio:

• Por iniciativa del propio órgano.
• Por instrucción del superior.
• Por petición de otro órgano.
• Por denuncia de un funcionario o de un particular.

A solicitud de persona interesada.

6.2 La Denuncia

Es un acto de colaboración por el que se pone en conocimiento de la administración determinados hechos que pueden dar lugar a la incoación de un procedimiento administrativo.

6.3 La Información Previa

Mediante el trámite de la información previa, ya que el órgano competente para acordar la iniciación de oficio del procedimiento puede, antes de adoptar tal decisión, abrir con carácter previo un periodo de información con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

6.4 Momento de Iniciación de Oficio

El órgano competente para su tramitación dicta el acto formal de incoación en cualquiera de los casos indicados en el art. 29 inc. 1: los procedimientos se iniciarán de oficio por propia iniciativa, como consecuencia de una orden superior, a petición de otros órganos o por denuncia.

6.5 Inicio a Solicitud de Parte

Requisitos:

1. Nombre y apellidos del interesado.
2. Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.
3. Lugar y fecha.
4. Firma del solicitante.
5. Órgano administrativo al que se dirige.

La solicitud debe contener una petición fundada, por lo que debe estar acompañada como mínimo de antecedentes fundantes que permitan considerarlas como fundamento suficiente.

6.6 Subsanación de Requisitos. Requerimiento

Si la solicitud no cumple con los requisitos, la administración responsable está obligada a requerir al interesado para que, en plazo de 5 días, subsane la falta o acompañe los documentos respectivos.

6.7 Mejora Voluntaria

La administración puede pedir al solicitante la modificación o mejora voluntaria de su solicitud inicial, siendo su finalidad fijar los términos de la pretensión del interesado cuando esta haya sido formulada en forma vaga, oscura o ambigua.

6.8 Momento de Iniciación

El procedimiento se entenderá iniciado en la fecha en que la solicitud haya ingresado en el registro del órgano administrativo competente para resolver.

6.9 Efectos de la Iniciación del Procedimiento

1. Obligación de resolver: la administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación (Art. 14 inc. 1).
2. Impulso de oficio: el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.
3. Prioridad formal de la solicitud: por orden de llegada.

6.10 Medidas Provisionales

Son todos aquellos actos de carácter cautelar, preventivo o conservativo que tienden a asegurar la eficacia de la resolución definitiva que pudiere recaer en el procedimiento.

Clases:

• Medidas provisionales procedimentales: se adoptan una vez iniciado el procedimiento.
• Medidas provisionales pre-procedimentales: antes de iniciado el procedimiento.

Características:

• Son accesorias.
• Indeterminadas.
• Temporales.

6.2.1 Instrucción

Los actos de instrucción son aquellos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto.

6.2.2 Principios Generales de la Fase de Instrucción

• Principio inquisitivo (impulso de oficio).
• Principio dispositivo (impulso de parte).
• Principio de celeridad y economía.

Manifestaciones concretas:

• Regla de simultaneidad: se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.
• Regla de acumulación: el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de iniciación, podrá disponer su acumulación a otros más antiguos con los que guarde íntima conexión.
• Regla de no suspensión del procedimiento: debe continuar y no suspenderse por cosas accesorias.

6.2.3 Actos de Instrucción de Origen Externo

Acto mediante la cual ciertas personas ajenas a la administración aportan al procedimiento elementos necesarios para su instrucción.

6.2.3.1 Alegaciones

6.2.3.2 Trámite de Audiencia Previa

Se trata del último trámite de la fase de instrucción. Se lleva a cabo en la etapa final de instrucción.

Se compone de dos fases:

1. Vista del expediente.
2. Presentación de alegaciones y de documentos y justificaciones que se estimen pertinentes.

6.2.3.3 Información Pública

• Publicación en el diario oficial o diario de circulación nacional.
• Aportación de datos.
• Pesquisa de interesados.

6.2.4 Actos de Instrucción de Origen Externo: Informe

El informe es un acto de trámite mediante el cual un órgano aporta hechos o razonamientos en torno al objeto de un procedimiento.

6.2.4.1 Tipos de Informes

1. Facultativos o preceptivos (facultativo: podrán dictarse – preceptivos: deberán dictarse).
2. Vinculantes o no vinculantes (vinculantes: deben tenerse en cuenta – no vinculantes: se sugiere en tal caso).

La regla general es que los informes sean facultativos y no vinculantes y su plazo para evacuar el informe es de 10 días.

6.2.5 Actos Mixtos de Instrucción: La Prueba

Puede definirse como el acto o serie de actos con los que se trata de averiguar la realidad o adquirir certeza respecto de los hechos.

6.2.5.2 Principio de Oficialidad de la Prueba

6.2.5.3 Principio de la Contradictoriedad Probatoria

6.2.5.4 Principio de Libre Aportación de la Prueba

6.2.6 Actos de Comunicación: Notificaciones y Publicación

A conocer en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, así como a obtener información acerca de los requisitos de su actividad.

6.2.6.1 Notificación

• Por escrito.
• Carta certificada en el domicilio del interesado.
• Notificación al tercer día siguiente a su recepción en la oficina de correos que corresponda.
• Por carta certificada (regla general).

Contenido de la notificación:

1. El texto íntegro de la resolución.
2. Si es por resolución definitiva, indicación de los recursos que proceda interponer contra ella.
3. El órgano ante el que hubiera de presentarse dichos recursos.
4. Plazo para interponerlos.

6.2.6.2 La Publicación

Deberán publicarse:

1. Los que contengan normas de general aplicación o que miren al interés general.
2. Los que interesen a un número indeterminado de personas.
3. Los que afecten a personas cuyo paradero fuere ignorado.
4. Los que ordenare publicar el Presidente de la República.
5. Actos respecto de los cuales la ley ordena especialmente este trámite.

6.3 La Terminación del Procedimiento

6.3.1 Terminación por Decisión de la Administración. La Resolución

6.3.2 Tipos de Resolución Final

1. Decisión de fondo: decisión sobre el fondo del asunto en que la administración exprese su voluntad.
2. Decisión formal: por inadmisibilidad y sobre el fondo que impiden pronunciarse sobre el objeto del procedimiento (ej. prescripción).

6.3.3 Requisitos de la Resolución

Requisitos formales: la motivación (estructura típica de 4 partes):

1. Encabezamiento: síntesis de la materia que trata, número único, correlativo y anual y una fecha de dictación.
2. Parte expositiva: constituida por considerandos y los vistos, contiene también la motivación de hechos que exige todo acto fundado.
3. Parte resolutiva y decisoria: contiene lo decretado o resuelto.
4. Conclusión: parte final de la resolución y contiene las órdenes de tramitación del decreto o resolución (anótese, tómese razón, regístrese, etc.).

El único requisito formal riguroso es la necesidad de motivación de la resolución: las resoluciones contendrán la decisión que será fundada.

6.3.4 Terminación por Decisión del Interesado: Desistimiento y Renuncia

a) El desistimiento: acto mediante el cual el interesado declara su voluntad de poner fin al procedimiento cuya tramitación había instado. Esta declaración no afecta al derecho o interés material que trata de hacerse valer o reconocer en el procedimiento, que permanece. Solo afecta al procedimiento mismo.

b) La renuncia: acto por el cual el interesado renuncia unilateralmente al derecho o interés en el procedimiento, el que se extingue.

Aspectos materiales y formales del desistimiento y la renuncia:

• En el plano material: el desistimiento es un acto absolutamente libre, mientras que la renuncia está limitada: solo es posible cuando respecto del concreto derecho que extingue no esté prohibida su renuncia por el ordenamiento jurídico.
• En el plano formal: el desistimiento y la renuncia pueden declararse con absoluta libertad de forma: por cualquier medio que permita su constancia.

Los efectos: el desistimiento y la renuncia son extintivos: tras aceptarlas la administración declara terminado el procedimiento.

6.3.5 La Terminación por Inactividad: El Abandono

La administración tiene el deber de impulsarlo de oficio, de forma que tales interrupciones no son legalmente correctas. La extinción por abandono tiene lugar cuando la inactividad es debida al interesado.

Requisitos de aplicación:

1. La inactividad debe ser imputable al interesado que instó la iniciación del procedimiento.
2. La inactividad debe implicar una verdadera paralización del procedimiento.

6.3.6 Terminación por Causas Objetivas: Imposibilidad de Continuarlo

No opera de pleno derecho. Debe ser determinada por una resolución fundada de carácter específico que declare la concurrencia de la causal de extinción del objeto del procedimiento: imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes.

7. El Silencio Administrativo

7.2 Garantía Jurisdiccional

El silencio administrativo es antes que nada una técnica para permitir el acceso a la revisión jurisdiccional en los sistemas administrativos basados en el carácter revisor de la jurisdicción administrativa y en el principio del acto previo.

7.3 Carácter Facultativo del Procedimiento Administrativo

Es una ficción jurídica que deriva en el incumplimiento de la administración y produce efectos jurídicos. Su operatividad está a disposición del interesado y depende de su conducta: el interesado tiene la opción de instar por la certificación del silencio o esperar la resolución que expresa su caso.

7.4 Silencio Positivo

• Transcurrido el plazo legal para resolver de una solicitud que haya originado un procedimiento.
• Denuncia del incumplimiento.
• En 24 horas, la autoridad deberá acusar recibo de la denuncia y presentarla al superior jerárquico.
• Transcurridos 5 días desde la denuncia, sin respuesta de la administración, la solicitud se entenderá aceptada.
• El interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud ha sido resuelta dentro del plazo legal. El certificado será expedido sin más trámite.

7.5 Silencio Negativo

• Afecta al patrimonio fiscal.
• Procedimiento de oficio.
• Pronunciamiento de impugnación o revisión de actos administrativos.
• Derechos de petición.

8. Revisión del Acto Administrativo

8.1 La Revocación

• De oficio.
• No existe obligación legal de audiencia.
• Actos válidos por mera conveniencia.
• No tiene plazo.

8.2 Invalidación

• De oficio o a petición de parte.
• Con audiencia del interesado.
• Actos contrarios a derecho.
• Dos años contados desde la notificación o publicación del acto que se invalida.