El Sector Público

El Papel del Estado en las Economías Actuales

Las funciones del Estado en la economía son uno de los asuntos más debatidos en las últimas décadas.

Algunos critican la orientación keynesiana que otorgaba un notable protagonismo al Estado en la consecución del crecimiento y el pleno empleo a corto plazo.

Así mismo, se ha criticado la acción del Estado en su vertiente de Bienestar.

En la actualidad, muchos economistas promueven un Estado mínimo. Uno de los aspectos fundamentales del Consenso de Washington.

Definimos Sector Público como el conjunto de unidades económicas controladas por los poderes públicos, entendiéndose por control el ejercicio de una influencia determinante sobre las decisiones.

Tareas fundamentales del Estado:

• Definición del marco legal fundamental: propiedad privada, contratos, justicia, garantía de la moneda legal

Tareas más o menos discutidas:

• Funciones de estabilización económica: políticas de intervención monetaria y fiscal en el corto plazo para asegurar el pleno empleo y demanda suficiente…
• Funciones redistributivas: imposición progresiva y transferencias que promuevan la igualdad.
• Corrección de los “fallos del mercado”, entre los que destacan:
  • Externalidades: evitar las negativas (evitar contaminación o destrucción del medioambiente, por ejemplo), y favorecer las posibilidades (desarrollo tecnológico)
  • Promoción de bienes públicos: no rivales en el consumo, en los que es imposible practicar la exclusión (defensa nacional).
  • Regulación del monopolio natural, y defensa frente a comportamientos monopolistas, que puede mermar la eficiencia y perjudicar al consumidor, menor producción, mayor precio.

Fallos del mercado: El libre funcionamiento del mercado no siempre conduce a resultados óptimos en la asignación de los recursos, lo que significa un mal funcionamiento del mercado en ocasiones. Del mismo modo si una actividad genera efectos externos, la producción será insuficiente o excesiva según dicho efecto ocasione beneficios o costes adicionales. Si existen rendimientos crecientes de escala se producen los llamados monopolios que producen una cantidad inferior a un precio superior. También si no se dispone de toda la información o esta es imperfecta o costosa de obtener, el mercado se muestra incapaz de proporcionar un suministro eficiente de bienes.

Monopolio natural: cuando una empresa monopoliza un mercado por razones tecnológicas, es decir, porque la presencia de economías de escala hace económicamente inviable la presencia de varias empresas, se dice que se trata de un monopolio natural. Pero además de razones tecnológicas, existen otras, que llamamos legales, que pueden dar origen a otro tipo de monopolios: por ejemplo, las concesiones exclusivas, los derechos de patentes…

Organización de las Intervenciones Públicas en la Economía Española

1. Administraciones públicas: unidades institucionales cuya función principal es la producción de servicios no destinados a la venta o a la realización de operaciones de distribución de la renta.
   • Administración central:
     • Estado
     • Organismos Autónomos: Ejem. INE, Institutos de Estudios Fiscales, Agencia Española de Cooperación Internacional…
     • Otros Organismos Públicos: ICEX, Museo del Prado.
   • Administraciones territoriales:
     • Comunidades Autónomas.
     • Corporaciones Locales (Ayuntamientos)
   • Administración de la Seguridad Social: se especializa en el núcleo originario del Estado del Bienestar (pensiones y sanidad). Su sistema de financiación es mixto, es decir, obtienen recursos directamente de las empresas y los trabajadores a través de sus cotizaciones y reciben transferencias del Estado. Todo ello se expresa en un presupuesto específico, unido al del Estado y que aprueba en conjunto las Cortes Generales.
2. Empresas Públicas: producen bienes y servicios destinados a la venta para alcanzar desde la participación en los mercados ciertos objetivos estratégicos para el Estado.
   • Empresas públicas industriales y comerciales
   • Empresas públicas financieras

Regulaciones

Regulación: conjunto de normas jurídicas, de naturaleza económica o social, mediante las que el sector público persigue objetivos económicos sin emplear recursos financieros.

En la actualidad 2/3 de las normas españolas de contenido económico tienen su origen en directivas o decisiones europeas.

Los medios por los que interviene el Estado en la economía son fundamentalmente tres:

1. La legislación: la modificación del marco legal es uno de los aspectos importantes de la intervención del sector público. En temas anteriores ya hemos mencionado varios ejemplos importantes: podemos mencionar lo dicho en el tema 3, a propósito de las reformas en el mercado de trabajo. Más abajo se comentarán algunas de las reformas más recientes en otros ámbitos como el fiscal y social.
2. Las empresas públicas: durante las primeras décadas del moderno desarrollo de España (a partir del 1942 sobre todo, en que se crea el Instituto Nacional de Industria, INI) tuvieron un peso económico apreciable, que empezó a ponerse en cuestión con el cambio de ideas económicas que reducen el papel de las intervenciones del sector publico. Así, desde mediados de los años 80 del siglo XX, a través de diversas reestructuraciones del marco legal y organizativo y a través de la política de privatizaciones han perdido peso e importancia como instrumento de la política industrial. Hoy día, están agrupadas las principales de ellas en la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).

   Las nuevas orientaciones teóricas y de política económica (recuérdese el Consenso de Washington) prefieren un enfoque más liberal, donde el Estado no tenga ninguna participación en el producción. Se han vendido las más importantes: Telefónica, Repsol, Argentaria, Endesa, Corporación de la Siderurgia Integral, Gas Natural, Tabacalera, Iberia…y la tendencia es a seguir privatizando.

3. La Hacienda Pública: Presupuesto de Gasto e Ingresos Públicos.

La Hacienda de las Administraciones Públicas

Evolución de la Hacienda Pública

Hasta 1977 la Hacienda española está muy por debajo de la media de los países desarrollados, como los que pertenecían a la entonces llamada Comunidad Económica Europea CEE, con una diferencia de entre 15 puntos del PIB para los ingresos y unos 20 puntos para los gastos.

Se empieza a acometer importantes reformas fiscales: se introduce el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF): directo, progresivo, flexible.

Se incrementan las cotizaciones a la Seguridad Social.

En 1986, como exigencia de la incorporación de España a la Comunidad Europea (hoy Unión Europea), se introduce el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), que sustituye a diversos impuestos indirectos: indirecto, regresivo, poco flexible (3 tipos de bienes, iguales para todos)

Descentralización de la Hacienda: Desde 1978 se viene produciendo el proceso de descentralización sobre todo de los gastos, a favor de las Comunidades Autónomas y en menor medida de las Corporaciones Locales (ayuntamientos)

Gasto Público

De acuerdo a la normativa homogénea que se aplica en la UE, el gasto público se divide entre:

1. Empleos Corrientes: parte del gasto convertido en consumo o ahorro
2. Empleos de capital: destinado a la inversión

En el presupuesto de las Administraciones Públicas, los empleos corrientes (operaciones corrientes) son los más importantes cuantitativamente y engloban partidas como:

• Consumo final de las AAPP: 20% del PIB en 2009
• Los intereses de la deuda pública: 2% del PIB en 2009
• Prestaciones sociales en efectivo y las subvenciones: 15,7% del PIB en 2009

Ingresos Públicos

En la actualidad los ingresos de las Administraciones Públicas españolas se nutren sobre todo de 3 partidas:

1. Las cotizaciones sociales aportan financiación al sistema de Seguridad Social y suponen aproximadamente un tercio del total de los ingresos públicos.
2. Los impuestos directos (impuestos sobre la renta y el patrimonio), con una gran sensibilidad al ciclo económico. Los más importantes son IRPF y IS.
3. Los impuestos indirectos (impuestos sobre la producción y las importaciones) que tienen una clara sensibilidad al ciclo económico en el que nos encontremos.

Desde 1977 hasta 2004, los gastos han superado siempre a los ingresos ordinarios, dando lugar al fenómeno del “déficit público”. Se distinguen 2 componentes del Saldo total = cíclico + estructural:

Componente cíclico del saldo: el que depende de la evolución de la coyuntura. Su evolución suele asociarse con los llamados “estabilizadores automáticos”. Es decir, el aumento de gastos sobre el PIB que se produce en las crisis (desempleo, subvenciones, jubilaciones anticipadas…) o la disminución que se produce durante el auge (crecen la producción y el consumo, y con ellos, los impuestos; mientras determinados gastos, por ejemplo, en prestaciones sociales, disminuyen).

Componente estructural: el que depende de las condiciones fundamentales de la economía de un país. Se suele asociar este componente con decisiones discrecionales (es decir, voluntariamente elegidas) de las AAPP. A largo plazo, los mayores cambios en los ingresos y gastos públicos de España han venido determinados por este tipo de decisiones. Es el déficit (o superávit) que se daría si la economía estuviera en su senda de equilibrio potencial de largo plazo.

Políticas Macroeconómicas

La financiación del déficit público ha tenido dos etapas principales:

• Hasta 1984: recurso al Banco de España. Lo que provoca incremento de dinero en circulación y tensiones inflacionistas.
• Desde 1984: emisión de deuda pública. Es más ortodoxo, no provoca inflación, pero sí importantes pagos de intereses, y posible subida de los tipos de interés.

La actual coyuntura de crisis ha hecho que el peso de la deuda pública sobre el PIB, que alcanzó en 2008 mínimos en las décadas recientes del PIB, esté subiendo rápidamente llegando al 70% en 2011.