La Administración local: el municipio, la provincia y la isla

1.- El municipio: concepto y elementos (territorio y población)

El municipio es una entidad local de carácter básico prevista en la Constitución Española (CE), que tiene personalidad jurídica propia y capacidad para cumplir sus fines (arts. 137 y 140 CE). Es una entidad administrativa que proporciona expresión jurídica a una colectividad local asentada sobre un núcleo de población diferenciado al que representa y del que gestiona sus intereses. Es importante destacar que el carácter básico de los municipios no implica que constituyan una asociación natural de personas y bienes que el Estado no establece, sino que sólo reconoce. Para el orden jurídico actual el municipio es una asociación que tiene su razón de ser en la Constitución y en la ley.

Elementos de los municipios:

A) TERRITORIO:

El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias (art. 12.1 LRBRL). Cada municipio pertenecerá a una sola provincia como fórmula para racionalizar la estructura municipal. En lo relativo a la alteración de términos municipales, la LRBRL se remite a la legislación autonómica sobre régimen local. En el caso de Canarias, esta remisión se recoge en los arts. 13 a 16 de la Ley 7/2015 de los municipios de Canarias. No obstante, el legislador estatal establece una serie de criterios para alterar los términos municipales:

• La alteración de municipios no puede suponer alteración de los límites provinciales.
• Es necesario dar audiencia a todos los municipios.
• Informe de la Administración que ejerza la tutela financiera (normalmente será la Comunidad Autónoma).

La alteración de los términos municipales puede revestir las siguientes modalidades:

1. Incorporación de 1 o más municipios a otros municipios limítrofes.
2. Fusión de 2 o más municipios limítrofes para constituir otro nuevo. La legislación recoge 3 causas habilitantes para llevar a cabo la fusión:
   1. Cuando separadamente los municipios de que se trate carezcan de los recursos económicos y personales necesarios para prestar los servicios mínimos del art 26 LRBRL.
   2. Cuando como consecuencia del desarrollo urbanístico se produzca confusión de los núcleos de población.
   3. Cuando existan necesidades, conveniencia económica o administrativa. Actualmente, el legislador pretende fomentar la fusión de municipios. La ley establece que los municipios en cuestión podrán acordar su fusión mediante un convenio de fusión, que es aquel que firman los municipios que desean fusionarse. El art. 13.4 LRBRL establece una serie de ventajas para los municipios que se fusionen:
      1. Exoneración del cumplimiento de los servicios mínimos del art. 26 LRBRL.
      2. Recibir beneficios de planes de cooperación local.
      3. Podrán ser beneficiarios de ayudas del Estado o de la Comunidad Autónoma. La fusión conllevará la integración de la población y del territorio de los municipios, y el órgano de gobierno del nuevo municipio estará integrado por la totalidad de los concejales de los municipios fusionados.
   Las causas habilitantes para la segregación son:
   1. Que los municipios dispongan de recursos para prestar los servicios mínimos del art. 26 LRBRL.
   2. Que existan necesidades económicas y administrativas.
   3. Que existan motivos de interés público relativos a la colonización interior, instalación de minas, etc. Todos los supuestos de alteración de términos municipales requieren mayoría absoluta de los Plenos de los Ayuntamientos afectados, salvo el convenio de fusión que requiere mayoría simple.

B) POBLACIÓN:

La población es el conjunto de personas que residen habitualmente en el municipio y que tienen condición de vecinos (arts. 15 a 18 LRBRL). Antes se hablaba de vecinos y domiciliados, mientras que actualmente se habla de residentes y transeúntes. Los residentes son aquellas personas que tienen su domicilio habitual en el término municipal, y que están empadronadas en el correspondiente Ayuntamiento. Los transeúntes son aquellas personas que circunstancialmente se encuentran en un municipio por razones de trabajo, estudio, turismo, etc., pero no que están empadronados en el Ayuntamiento del mismo.

La figura del padrón es el elemento esencial para certificar la pertenencia o no al municipio. En concreto, de la población dependerá:

1. El número de concejales, consejeros o número de diputados provinciales.
2. La obligación o no de prestar los servicios mínimos del art. 26 LRBRL.
3. Conocer la organización del municipio.
4. Determinar si se somete al régimen especial de grandes poblaciones.
5. La participación del municipio en los tributos y ayudas del Estado y de las Comunidades Autónomas.
6. La exigencia de celebración de un número determinado de sesiones (art. 46 LRBRL).
7. Según la LO 3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, dependerá la exigencia de que las candidaturas que se presenten para las elecciones locales deberán tener una composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el 40%.
8. Conocer las retribuciones de los cargos locales, el personal eventual y la coordinación de servicios que debe realizar la Diputación provincial.

Para determinar el número de residentes es fundamental la inscripción en el padrón municipal. El art. 15 LRBRL establece que toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. En el caso de los menores o incapacitados, serán sus representantes quienes asumen la obligación de inscripción en el padrón municipal. La inscripción en el padrón implica la adquisición de la condición de vecino y la posibilidad de ejercer los derechos del art. 18 LRBRL.

El padrón, como es un registro administrativo, y las certificaciones de sus datos tienen valor de documento público fehaciente a todos los efectos administrativos. Constituye además prueba de residencia y domicilio habitual en el municipio. Sobre esto cabe hacer las siguientes puntualizaciones:

1. Es un documento público fehaciente a efectos administrativos, no a efectos civiles.
2. Las certificaciones de sus datos que tienen carácter de documento público y fehaciente cuentan con presunción iuris tantum de que el domicilio y la residencia habitual se encuentran en el municipio de que se trate.
3. El empadronamiento no determina el carácter legal de la residencia en España.

El padrón de los españoles residentes en el extranjero se confecciona para que puedan ejercer su derecho a voto. Es una confección que se realiza entre la Administración General del Estado (AGE), Comunidades Autónomas (CCAA) y los entes locales, concretamente, el último municipio en el que la persona que reside en el extranjero ha tenido su domicilio en España.

Según el art. 18 LRBRL, son derechos y deberes de los vecinos:

1. Ser elector y elegible.
2. Participar en la gestión municipal.
3. Utilizar los servicios públicos municipales y a exigir que se establezcan los servicios mínimos del art. 26 LRBRL.
4. Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.
5. Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal.
6. Pedir la consulta popular.
7. Ejercer la iniciativa popular en los términos previstos en el art. 70 bis LRBRL.
8. Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las leyes.

2.- La organización municipal: El Ayuntamiento

La organización municipal se regula en los arts. 19 a 24 LRBRL. El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos municipios que funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el alcalde y los concejales. Los concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; y el Alcalde es elegido por los Concejales o los vecinos. En cuanto a la organización propiamente dicha, la LRBRL prevé una organización necesaria que ha de existir en todos los municipios, independientemente del número de habitantes, y que estará integrada por el alcalde, el teniente de alcalde, el Pleno y la Comisión Especial de Cuentas.

Existe también una organización complementaria que dependerá de la población del municipio:

1. La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su ayuntamiento.
2. En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones. Estos órganos colegiados se denominan Comisiones informativas, y en ellos participarán los grupos políticos que han obtenido representación en el Ayuntamiento.
3. Las leyes autonómicas sobre el régimen local y los reglamentos orgánicos de los municipios (de acuerdo con las leyes autonómicas) podrán establecer una organización municipal complementaria a la prevista en el art. 19.1 LRBRL. Por ejemplo, la Ley de los municipios de Canarias de 1 abril 2015 establece una organización complementaria, en la medida en que prevé la creación en determinados casos de Consejos de barrio, de sector, de participación ciudadana o Juntas de Distrito.

3.- El Pleno del Ayuntamiento y el Alcalde

A) Pleno del Ayuntamiento: es el órgano colegiado más importante de la Administración local y asume las competencias más significativas. Está formado por el alcalde y la totalidad de los concejales, elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto. Con ello se supera una etapa en la que no existía democracia, en la época de Franco; ya en el siglo XX el Estatuto municipal de Calvo Sotelo recoge el sufragio universal, pero hasta la aprobación de la Constitución Española de 1978 y el desarrollo que parte de ésta de la legislación local no hay plena democratización de los Ayuntamientos.

El proceso de elección, duración del mandato y causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los concejales están recogidas en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG). La LOREG establece un sistema de representación proporcional, tomando como base el distrito, y aplica la regla D’Hondt con el correctivo de que solo serán tenidas en cuenta aquellas listas de partidos políticos, federaciones, etc., que alcancen en la circunscripción electoral en cuestión al menos el 5% de los votos válidamente emitidos. La LOREG establece unas escalas de asignación de concejales en función del número de residentes del municipio, y de esta manera, por ejemplo, si el municipio tiene menos de 250 habitantes, elegirá 5 concejales, y si tiene menos de 100.000 habitantes, elegirá 25 concejales. De 100.001 residentes en adelante, se añadirá un Concejal más por cada 100.000 residentes, y 1 más cuando el resultado sea par. El proceso de elección es democrático, con listas cerradas, completas y bloqueadas.

La Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres impone el principio de paridad entre sexos en la confección de las listas que se presenten a las elecciones, al determinar que el número de candidatos de cada uno de los sexos no podrá representar menos del 40%. En caso de municipios que tengan entre 100 y 250 habitantes, en cada elección local se podrán presentar los partidos con una lista que incluya máximo 5 nombres, de los cuales los electores al votar señalarán 4. Cuando se proceda al escrutinio se determinarán las 5 personas que han obtenido mayor número de votos, y adquirirán la condición de concejal del municipio. Si hubiese empate se resuelve por sorteo.

De acuerdo con lo previsto en el art. 22 LRBRL, el pleno ejerce: competencias normativas, fiscalizadoras o de control, organizativas, financieras y cuasi-jurisdiccionales o procesales.

B) Alcalde: órgano unipersonal de carácter básico que debe existir en todo Ayuntamiento. El alcalde, como establece la LRBRL, se configura como Presidente del Ayuntamiento y jefe de la Administración municipal. Con ello se supera una etapa tradicional en nuestra historia en la que se consideraba que el alcalde se configuraba como Presidente del Ayuntamiento, representante del Estado en el municipio y jefe de la Administración municipal. La eliminación de tal condición ha sido criticada por algunos autores que entienden que es un error suprimir la configuración del alcalde como órgano representativo del Estado; por su parte, el legislador decide suprimir dicho carácter del alcalde porque considera que podría suponer una vulneración de la autonomía local. El art. 140 CE no se pronuncia expresamente acerca de cómo debe ser elegido el alcalde, de manera que será la legislación ordinaria la que determina la forma de elección del alcalde, por los concejales, o los ciudadanos. La LOREG ha establecido que el alcalde deberá ser elegido por los concejales en la sesión constitutiva del Ayuntamiento, a los 20 días de celebrarse las elecciones locales. El mandato del alcalde es de 4 años y cesa por las causas habituales de cese de cargo público (fallecimiento, expiración del mandato, dimisión, incapacidad, incompatibilidad e inhabilitación por sentencia firme), además de por la no superación de una moción de censura o cuestión de confianza. Estas dos últimas causas se incorporan como mecanismos de control parlamentario y su localización en la esfera local resulta un poco forzada; en concreto, algunos autores consideran que la moción de censura tiene su razón de ser en las relaciones entre el Gobierno y Parlamento, y no en las relaciones entre el Pleno y el alcalde.

• Moción de censura: el legislador, a través del Pacto Local de 1999, modificó la LOREG para establecer la convocatoria automática del Pleno cuando se presentase una moción de censura, pues anteriormente no se convocaba al Pleno y esto daba lugar a situaciones de corruptelas que obligaban a los concejales proponentes a recurrir al Tribunal Superior de Justicia (TSJ) para que éste fuese convocado. Actualmente pues cuando se presenta una moción de censura por la mayoría absoluta de los concejales ante el Registro del Ayuntamiento el Pleno queda automáticamente convocado para las 12h del décimo día hábil siguiente al de su registro, practicándose las notificaciones correspondientes a los concejales del pleno (art 197 LOREG). Ningún concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de censura.
• Cuestión de confianza: fue introducida por la Ley Orgánica de 21 de abril de 1999 en el art. 197 bis LOREG. Se prevé que el alcalde podrá plantear al Pleno una cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, reglamento orgánico, ordenanzas fiscales, o la aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal. Para la adopción de dichos acuerdos el quórum de votación será el exigido en la LRBRL para cada uno de ellos. Si el alcalde presenta una cuestión de confianza y la supera sale fortalecido en su posición. Si la pierde queda destituido y el pleno queda automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente a las 12h, practicando el secretario las correspondientes notificaciones a los concejales.

Competencias o funciones del alcalde: preside y representa el Ayuntamiento, dicta bandos, otorga licencias, impone sanciones, firma contratos públicos de cuantías no superiores al 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, ostenta la jefatura superior del personal y de la policía local, ejerce acciones judiciales y administrativas, presenta la cuestión de confianza, nombra y destituye a los tenientes de alcalde, etc. El art. 21 LRBRL añade que corresponde al alcalde las demás funciones que le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación estatal o autonómica asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.

4.- Otros órganos: en particular, la Junta de Gobierno Local

A) Junta de Gobierno Local: órgano colegiado de carácter básico formado por el alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél. Se trata de hombres y mujeres de la confianza del alcalde. Según el art. 23.2 LRBRL, corresponde a la Junta de Gobierno Local la asistencia al alcalde en el ejercicio de sus atribuciones, y las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes.

B) Tenientes de alcalde: son nombrados y relevados discrecionalmente por el alcalde de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local, y donde ésta no exista (municipios de menos de 5000 habitantes), de entre los concejales. Son hombres y mujeres de la confianza del alcalde, ejercen las competencias que les delega el alcalde y lo sustituyen por orden de su nombramiento en casos de vacante, ausencia o enfermedad (art. 125.2 LRBRL). Según el art. 36 de la Ley 7/2015 de los municipios de Canarias, los tenientes de alcalde que ocupen la alcaldía por vacante, enfermedad o ausencias transitorias habrán de limitar sus funciones a los asuntos de gestión ordinaria, no pudiendo comprometer las decisiones del alcalde.

C) Comisión Especial de Cuentas: órgano colegiado que debe existir en todos los municipios (arts. 20.1.e) y 116 LRBRL). Está formada por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la Corporación. Ejerce una función de control sobre la ejecución del presupuesto e informa sobre las cuentas anuales con carácter previo a su elevación al Pleno del Ayuntamiento.

D) Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones: existe en los municipios señalados en el título X LRBRL, y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento orgánico. Estará formada por representantes de todos los grupos que integren el Pleno, y tiene por objeto recibir sugerencias y reclamaciones.

E) Otros órganos de estudio, informe, consulta y seguimiento de la labor del alcalde, la Junta de Gobierno local y de aquellos concejales que ostenten competencias delegadas: órganos colegiados de participación de todos los partidos políticos que tienen por objeto el estudio, consulta, informe y seguimiento de la labor política del alcalde, la Junta de Gobierno Local o de los concejales que tengan competencias delegadas. Son órganos normalmente denominados Comisiones informativas, y deben existir en los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno (art. 20.1.c) LRBLR). La jurisprudencia ha destacado la importancia de que estos órganos puedan comprender a todas las fuerzas políticas elegidas en las elecciones locales.

Estos son los órganos que deben existir en todos los municipios, o sobre la base del criterio de superar 5000 habitantes. Existe además una organización complementaria que será determinada por la legislación autonómica y los reglamentos orgánicos.

5.- Regímenes especiales: el Concejo Abierto y Municipios de Gran Población

A) Concejo Abierto: el Concejo Abierto es un régimen especial municipal reconocido en el art 140 CE. Se rige por los usos, costumbres y tradiciones, y supletoriamente por la LRBRL y la legislación autonómica sobre régimen local. Es uno de los pocos ejemplos en Derecho administrativo en que la costumbre opera como fuente del Derecho. El Concejo Abierto se caracteriza precisamente porque se rige por usos, costumbres y tradiciones. También se caracteriza porque la organización de los municipios constituidos en Concejo Abierto gira en torno al alcalde y a una Asamblea vecinal.

Según el art. 29 LRBRL, funcionan en Concejo Abierto los municipios con menos de 100 habitantes y que tradicionalmente cuenten con este sistema de gobierno y administración; y aquellos otros en los que por su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable. La constitución en concejo abierto de los municipios que se encuentran en este último caso requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de 2/3 de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.

B) Régimen especial del art. 30 LRBRL: según el art. 30 LRBRL, la legislación autonómica sobre régimen local podrá establecer regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.

C) Régimen de municipios de gran población: este régimen tiene su fundamento en los problemas que los grandes municipios plantean. La primitiva redacción de la disposición adicional sexta de la LRBRL contemplaba ciertas particularidades para Madrid y Barcelona en relación con este fenómeno, consistentes en atribuir facultades específicas al alcalde, la posibilidad de dividir el municipio en distritos para facilitar la gestión desconcentrada, crear la figura del delegado de servicio, y algunas previsiones fiscales para fortalecer la Hacienda de los municipios.

Posteriormente, la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local de 16 de diciembre de 2003 enfoca de manera global el problema del régimen especial de municipios de grandes poblaciones. El art. 121 LRBRL establece que se podrá aplicar este régimen a aquellos municipios que tengan una población superior a 250.000 habitantes y las capitales de provincias que tengan más de 175.000 habitantes.

Además, podrán acogerse a dicho régimen municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de instituciones autonómicas; y municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales, en ambos casos, cuando así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos Ayuntamientos. Todos los municipios que se acojan al régimen especial deberán tener un modelo organizativo y funcional que se establece tomando como punto de referencia las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, de manera que se intenta que el Pleno del Ayuntamiento se encargue de las decisiones estratégicas, políticas, globales, y que la Junta de Gobierno Local desempeñe un papel destinado a dinamizar la gestión municipal. En el Ayuntamiento de los municipios acogidos a este régimen existe un alcalde, un Pleno, y Tenientes de alcalde y Junta de Gobierno Local.

D) Regímenes especiales de Ceuta y Melilla: Ceuta y Melilla son ciudades autónomas que cuentan con un Estatuto de Autonomía que regula sus particularidades, aprobado por las Leyes Orgánicas 1 y 2 de 13 de marzo de 1995. Tienen un régimen municipal especial que se traduce en una consecuencia relativa a la organización, y en otra relativa al sistema fiscal. En cuanto a la organización, decir que los Estatutos de Autonomía establecen que en ambas ciudades hay una Asamblea, un Presidente y un Consejo de Gobierno. La Asamblea no tiene potestad legislativa, y está integrada por los concejales elegidos en elecciones locales. En cuanto a los aspectos fiscales, destacar que tienen una imposición singularizada consistente en la bonificación del 50% de los rendimientos generados en Ceuta y Melilla, y que en estas ciudades no se aplican algunos impuestos.