El Control del Sector Público Estatal en España: Función Interventora, Auditoría y Tribunal de Cuentas

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I. CONTROL PRESUPUESTARIO. DERECHO PRESUPUESTARIO “FORMAL”. Del control de gestión económico-financiera del sector público estatal

: En su condición de supremo órgano fiscalizador de cuentas y de gestión económica del Estado y del sector público, corresponde al Tribunal de Cuentas el control externo del sector público estatal, en los términos establecidos en la Constitución Española, en su Ley Orgánica y en las demás leyes que lo regulen. El Tribunal de Cuentas es un órgano del poder legislativo que no pertenece al poder judicial, sino al legislativo, y controla si la autorización dada por el legislativo al ejecutivo se ha cumplido en las condiciones dadas, que es la Ley de Presupuestos. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá en los términos previstos en esta Ley el control interno de gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle.

II. CONTROL ADMINISTRATIVO O INTERNO. INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. Objetivos del control

(art. 142). El control regulado en este título tiene como objetivos:

  • – Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión objeto del control. Control de legalidad.
  • – Verificar la adecuada registración y contabilización de las operaciones realizadas, y su fiel y regular reflejo en las cuentas y estados que, conforme a las disposiciones aplicables, deba formular cada órgano o entidad. Control de legalidad.
  • – Evaluar que la actividad y procedimiento objeto de control se realice de acuerdo con los principios de buena gestión financiera y los previstos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Principio de eficiencia.
  • – Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores del gasto en los Presupuestos Generales del Estado. Principio de eficacia.

El control se realizará mediante el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública.

Ámbito y ejercicio del control

(art. 143): El control a que se refiere este título será ejercido sobre la totalidad de los órganos o entidades del sector público estatal por la Intervención General de la Administración, a través de sus servicios centrales o de sus Intervenciones Delegadas. En el ámbito del Ministerio de Defensa y de la Seguridad Social, el control se ejercerá, a través de la Intervención General de Defensa, y de la Intervención General de la Seguridad Social, dependientes funcionalmente, a estos efectos, de la Intervención General de la Administración.

Principios de actuación y prerrogativas

(art. 144): La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá sus funciones de control conforme a los principios de autonomía, ejercicio desconcentrado y jerarquía interna a través de los órganos de control. Este control se ejercerá con plena autonomía respecto al órgano o entidad cuya gestión sea objeto de control. Los funcionarios que lo realicen gozarán de independencia funcional respecto de los titulares de los órganos cuya gestión controlan y ajustarán su actuación a la normativa vigente y a las instrucciones impartidas por la Intervención General de la Administración. Procede el contradictorio para la solución de las diferencias que puedan presentarse en el ejercicio del control de la función interventora. Dicho principio se materializará en el procedimiento de resolución de discrepancias. El Interventor General de la Administración del Estado y sus Interventores Delegados podrán recabar directamente de quien corresponda los asesoramientos jurídicos e informes técnicos que consideren necesarios, así como los antecedentes y documentos precisos para el ejercicio de sus funciones. Podrán interponer los recursos y reclamaciones que autoricen las disposiciones vigentes. La Intervención General de la Administración podrá asumir, mediante la formalización del oportuno Convenio y en todo caso valorando la disponibilidad de medios para el ejercicio adecuado de la función que se le atribuyan, la realización de actuaciones encaminadas a la mejora de los procesos de gestión económico-financiera y contabilización o establecimiento de medidas que refuercen su supervisión, en el ámbito de organismos, sociedades y demás entidades integradas en el Sector Público.

Deberes y facultades del personal controlador, deber de colaboración y asistencia jurídica

(art. 145): Los funcionarios que desempeñen funciones de control deberán guardar confidencialidad y secreto respecto de los asuntos que conozcan por razón de su trabajo. Los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desarrollo de sus funciones sólo podrán utilizarlos para los fines del control y para la denuncia de hechos que puedan ser constitutivos de infracción administrativa, responsabilidad contable o de delito. Las Comisiones Parlamentarias de Investigación podrán tener acceso a dichos datos, informes o antecedentes. Las autoridades, cualquiera que sea su naturaleza, jefes o directores de oficinas públicas, los de entidades integrantes del sector público y quienes en general, ejerzan funciones públicas o desarrollen su trabajo en dichas entidades deberán prestar a los funcionarios encargados del control el apoyo, concurso, auxilio y colaboración que les sean precisos, facilitando la documentación e información necesaria para el control.

Informes generales de control financiero permanente y de auditoría pública

(art. 146): La Intervención General de la Administración presentará anualmente al Consejo de Ministros a través del Ministro de Hacienda un informe general con los resultados más significativos de la ejecución del Plan anual de Control Financiero Permanente y del Plan anual de Auditorías de cada ejercicio. La Intervención General de la Administración podrá elevar a consideración del Consejo de Ministros a través del Ministro de Hacienda los informes de control financiero permanente y de auditoría que, por razón de sus resultados, estime conveniente anticipar su conocimiento.

TRES FORMAS DE CONTROL

1. La función interventora

(148 Y SS): La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso (control simultáneo y de legalidad). La función interventora se ejercerá por la Intervención General de la Administración del Estado y sus interventores delegados. No obstante, la fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro Público se podrá sustituir reglamentariamente por las comprobaciones efectuadas en el ejercicio del control financiero permanente y la auditoría pública, salvo en los actos de ordenación del pago y pago material correspondientes a devoluciones de ingresos indebidos.

Modalidades de ejercicio

(150): La función interventora se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos. El ejercicio de la función interventora comprenderá:

  • – La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores.
  • – La intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión.
  • – La intervención formal de la ordenación del pago.
  • – La intervención material del pago.

No sujeción a fiscalización previa

(art. 151): No estarán sometidos a la fiscalización previa prevista en el apartado 2.a) del artículo anterior:

  • – Los contratos menores.
  • – Los gastos de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven o sus modificaciones.
  • – Los gastos menores de 5.000 euros cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja fija.
  • – Los gastos correspondientes a la celebración de procesos electorales a que se refiere la disposición adicional novena de esta Ley.
  • – Las subvenciones con asignación nominativa.
  • – Los contratos de acceso a bases de datos y de suscripción a publicaciones que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada.

Tampoco estarán sometidos a fiscalización previa los gastos menores de 5.000 euros que se realicen con cargo a fondos librados a justificar, cuando los servicios o prestaciones a que se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en territorio extranjero.

Fiscalización e intervención previa de requisitos básicos (IMPORTANTE)

(art. 152): El Gobierno, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar, que la fiscalización e intervención previas se limiten a comprobar los extremos siguientes:

  • a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer.
  • b) En los casos en los que se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el artículo 47 de esta Ley.
  • c) Que los gastos u obligaciones se proponen a órgano competente.
  • d) La competencia del órgano de contratación, del concedente de la subvención, del que celebra el convenio de colaboración o del que resuelve el expediente de responsabilidad patrimonial y, en general, del que dicte el acto administrativo, cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la aprobación de los gastos de que se trate.
  • e) Que los expedientes de reconocimiento de obligaciones corresponden a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente.
  • f) La existencia de autorización del Consejo de Ministros cuando se requiera.
  • g) La existencia de autorización del titular del departamento ministerial en los supuestos que, conforme al apartado 1 del artículo 12 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, lo requieran.
  • h) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, determine el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado. En la determinación de estos extremos se atenderá especialmente a aquellos requisitos contemplados en la normativa reguladora para asegurar la objetividad y transparencia en las actuaciones públicas.

No obstante, será aplicable el régimen general de fiscalización previa respecto de gastos de cuantía indeterminada y aquellos otros que deban ser aprobados por el Consejo de Ministros.

Reparos

(art 153): Si la Intervención, al realizar la fiscalización o intervención, se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción, deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. La formulación del reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento previsto en el artículo siguiente. Cuando se aplique el régimen general de fiscalización e intervención previa, procederá la formulación del reparo en los casos siguientes:

  • a) Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no se considere adecuado.
  • b) Cuando el gasto se proponga a un órgano que carezca de competencia.
  • c) Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o no se acredite suficientemente el derecho de su perceptor.
  • d) Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.
  • e) Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto, o cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos al Tesoro Público o a un tercero.

En el supuesto de que los defectos observados en el expediente derivasen del incumplimiento de requisitos o trámites no esenciales, la Intervención podrá emitir informe favorable, pero la eficacia del acto quedará condicionada a la subsanación de dichos defectos con anterioridad a la aprobación del expediente. El órgano gestor remitirá a la Intervención la documentación justificativa de haberse subsanado dichos defectos. De no solventarse por el órgano gestor los condicionamientos indicados para la continuidad del expediente, se considerará formulado el correspondiente reparo. En el supuesto de que la función interventora se desarrolle en el régimen especial de fiscalización e intervención previa de requisitos básicos, sólo procederá la formulación de reparo cuando no se cumpla alguno de los extremos de necesaria comprobación. Los interventores podrán formular las observaciones complementarias que consideren convenientes, sin que las mismas tengan, en ningún caso, efectos suspensivos en la tramitación de los expedientes correspondientes.

Discrepancias

(art 155): Cuando el órgano gestor no acepte el reparo formulado, planteará a la Intervención General de la Administración del Estado por conducto de la Subsecretaría del departamento, en caso de ministerios y a través de los presidentes o directores de los organismos o entidades en los demás casos, discrepancia motivada por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. Planteada la discrepancia se procederá de la siguiente forma:

  • a) En los casos en que haya sido formulado el reparo por una intervención delegada corresponderá a la Intervención General de la Administración del Estado conocer la discrepancia, siendo su resolución obligatoria para aquélla. No obstante lo anterior, cuando el reparo haya sido formulado por una intervención Delegada en centros, dependencias y organismos del Ministerio de Defensa, o en las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, corresponderá conocer de la discrepancia a la Intervención General de la Defensa y a la Intervención General de la Seguridad Social, respectivamente, haciendo constar su criterio que será vinculante para aquélla. Cuando el reparo haya sido formulado por la Intervención General de la Defensa o por la Intervención General de la Seguridad Social o éstas hayan confirmado el de una intervención delegada, subsistiendo la discrepancia, corresponderá a la Intervención General de la Administración del Estado resolver la misma, siendo su resolución obligatoria para aquéllas.
  • b) Cuando el reparo haya sido formulado por la Intervención General de la Administración del Estado o este centro directivo haya confirmado el de otra Intervención General o delegada, subsistiendo la discrepancia, corresponderá al Consejo de Ministros adoptar resolución definitiva.

Omisión de fiscalización (IMPORTANTE)

(art. 156): En los supuestos en los que, con arreglo a lo establecido en las disposiciones aplicables, la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se subsane dicha omisión en los términos previstos en este artículo. En dichos supuestos, será preceptiva la emisión de un informe por parte del órgano de la Intervención General de la Administración del Estado que tenga conocimiento de dicha omisión que se remitirá a la autoridad que hubiera iniciado las actuaciones. Este informe, que no tendrá naturaleza de fiscalización, pondrá de manifiesto, como mínimo los siguientes extremos:

  • – Las infracciones del ordenamiento jurídico que se hubieran puesto de manifiesto de haber sometido el expediente a fiscalización o intervención previa en el momento oportuno.
  • – Las prestaciones que se hayan realizado como consecuencia de dicho acto.
  • – La procedencia de la revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento.
  • – La existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente a las obligaciones pendientes.

Los interventores delegados darán cuenta de su informe a la Intervención General de la Administración del Estado en el momento de su emisión. Corresponderá al titular del departamento al que pertenezca el órgano responsable de la tramitación del expediente o al que esté adscrito el organismo autónomo, sin que dicha competencia pueda ser objeto de delegación, acordar, en su caso, el sometimiento del asunto al Consejo de Ministros para que adopte la resolución procedente. El acuerdo favorable del Consejo de Ministros no eximirá de la exigencia de las responsabilidades a que, en su caso, hubiera lugar.

2. La auditoría pública

(162): La auditoría pública consistirá en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado. La auditoría pública adoptará las siguientes modalidades:

  • – La auditoría de regularidad contable: revisión de la adecuación de la contabilidad a la normativa.
  • – La auditoría de cumplimiento: verificación del cumplimiento de la norma por los actos y procedimientos de gestión económico-financiera.
  • – La auditoría operativa: control de la eficacia y la eficiencia de los procedimientos de una organización.

3. Control financiero

(art. 157): El control financiero permanente se ejercerá en los órganos y entidades establecidos en el artículo siguiente y tendrá por objeto la verificación de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero. (mirar art. 159: control financiero permanente).

III. CONTROL EXTERNO. EL TRIBUNAL DE CUENTAS. NATURALEZA Y FUNCIONES

El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, de acuerdo con la Constitución y la presente Ley Orgánica. Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas puedan prever sus Estatutos. Depende directamente de las Cortes Generales. Son funciones propias del Tribunal de Cuentas:

  • – La fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público.
  • – El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

El Tribunal de Cuentas ejercerá sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico.

La función fiscalizadora

: La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se referirá al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía. El Tribunal de Cuentas ejercerá su función en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos. El Tribunal de Cuentas, por delegación, de las Cortes Generales, procederá al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que se haya rendido. El Pleno, oído el Fiscal, dictará la declaración definitiva que le merezca para elevarla a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno. El Tribunal de Cuentas fiscalizará todo, en particular:

  • a) Los contratos celebrados por la Administración del Estado y las demás Entidades del sector público en los casos en que así esté establecido o que considere conveniente el Tribunal.
  • b) La situación y las variaciones del patrimonio del Estado y demás Entidades del sector público.
  • c) Los créditos extraordinarios y suplementarios, así como las incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditos presupuestarios iniciales.

El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias ordinarias o extraordinarias y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes Generales y se publicarán en el BOE. El Tribunal de Cuentas propondrá las medidas a adoptar, en su caso, para la mejora de la gestión económico-financiera del sector público.

El enjuiciamiento contable

: El enjuiciamiento contable, como jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas se ejerce respecto de las cuentas que deban rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos. La jurisdicción contable se extiende a los alcances de caudales o efectos públicos, así como a las obligaciones accesorias constituidas en garantía de su gestión. No corresponderá a la jurisdicción contable el enjuiciamiento de:

  • a) Los asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal Constitucional.
  • b) Las cuestiones sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa.
  • c) Los hechos constitutivos de delito o falta.
  • d) Las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al conocimiento de los órganos del Poder Judicial.

La jurisdicción contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena. Se extenderá, a los solos efectos del ejercicio de su función, al conocimiento y decisión en las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de responsabilidad contable y estén con ella relacionadas directamente. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del ámbito de la jurisdicción contable. La jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismos hechos con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la jurisdicción penal. Cuando los hechos fueren constitutivos de delito, la responsabilidad civil será determinada por la jurisdicción contable en el ámbito de su competencia.

La responsabilidad contable

: El que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados.