El concepto de gestión integrada de residuos sólidos considera todo el ciclo de producción, consumo, desecho y disposición final.
La puesta en práctica de este concepto va desde la minimización de la generación de residuos en el proceso productivo, incluyéndose los embalajes, hasta la maximización de su reaprovechamiento, a través de la implementación de sistemas de recolección más adecuados a cada situación, y de tecnologías y procesos de tratamiento, recuperación y reciclaje.
Algunos elementos son fundamentales para desarrollar procesos de gestión integrada de residuos sólidos (GIRS)
, a saber:
la participación de todos los actores públicos, privados y comunitarios en el planteo y la concepción de los procesos y las soluciones, y en la implementación del sistema de limpieza urbana; la integración de todos los elementos en el ciclo de los residuos sólidos en los procesos de las 4R; la integración de los aspectos técnicos, ambientales, sociales, jurídicos, institucionales y políticos para garantizar la sustentabilidad de los sistemas; la articulación de los sistemas propuestos para los residuos sólidos con el planeamiento urbano en su totalidad y con los otros sistemas urbanos, especialmente los de saneamiento ambiental, incluido el abastecimiento de agua, el alcantarillado sanitario, el drenaje de aguas pluviales y el control de vectores.
La gestión integrada depende de las actividades de subsistemas específicos que demandan instalaciones, maquinaria, mano de obra y tecnología, no solo disponibles en la municipalidad, sino también ofrecidos por los otros agentes que participan de la gestión, entre los cuales se encuadran:
la población misma, a cargo de la separación y acondicionamiento diferenciado de los materiales reciclables y de los otros residuos domiciliarios;
los grandes generadores, responsables de sus propios desechos;
los segregadores, organizados en cooperativas, encargados de separar los materiales reciclables desechados por la población y venderlos a las empresas beneficiadoras;
los establecimientos de salud, en los que se hace el manejo interno de los residuos infecciosos a fin de tornarlos inertes, o que ofrecen los residuos generados debidamente separados por tipo para la recolección diferenciada;
la municipalidad, a través de sus agentes, instituciones y empresas contratadas que, por medio de contratos, acuerdos y convenios de cooperación ejerce, sin ninguna duda, el papel protagónico en la gestión integrada de todo el sistema.
Para garantizar la sustentabilidad
Social–
Participación y control de la población, comunicación y educación ambiental como instrumentos de transformación de los hábitos personales y colectivos de producción y consumo, e inclusión social de los segregadores, que deben ser organizados y valorizados como asociados de la cadena productiva de residuos sólidos, a fin de generar renta y puestos de trabajo;
Ambiental –
Desarrollo de líneas de tecnología limpia aplicadas a los residuos sólidos; uso racional de los recursos naturales, considerando la minimización de la cantidad de residuos, recuperación del material reusable, y tratamiento y disposición final adecuados;
Económico-financiero – análisis del costo de los sistemas involucrados y posibilidad de minimizarlos a fin de hacerlos económicamente factibles; recuperación de los costos de operación por medio de mecanismos de cobro diferenciado, de acuerdo con el perfil de los generadores y con su capacidad de pago;
Político-institucional–
Integración entre el poder público y los otros actores e instituciones con una delimitación clara de responsabilidades; elaboración de políticas específicas para el ramo de los residuos sólidos; implementación de los instrumentos jurídicos y de los PGIRS, que incluyan la posibilidad de soluciones en consorcio;
Obra con miras a la universalización de los servicios públicos de limpieza urbana, independientemente del nivel socioeconómico y el origen étnico de la población.
Técnico-operativo–
Creación del sector especifico y valorización del personal responsable; definición de programas de capacitación; determinación de la tecnología adecuada a cada situación; dimensionamiento de la maquinaria y de la mano de obra con miras a la universalización de los servicios públicos de limpieza urbana, independientemente del nivel socioeconómico y el origen étnico de la población.
Formas de administración
Manejo municipal directo
En este caso la ejecución de las actividades de limpieza urbana está a cargo de una secretaría u organismo de la municipalidad.
Este modelo es usado generalmente por las ciudades de menor tamaño, puesto que no disponen de un volumen de servicios que resulte atractivo al sector privado.
A menos que hayan sido instrumentados para determinada situación, los problemas crónicos inherentes a este modelo son: presupuesto insuficiente, burocracia inevitable, bajo grado de capacitación, interferencia de la influencia política y crisis frecuentes en los servicios. El resultado negativo de este cuadro de dificultades es: población insatisfecha, problemas sanitarios y ambientales, costo de los servicios no claramente determinados.
Autoridad autónoma
Esta modalidad incluye la creación de una empresa pública para desempeñar específicamente la administración de la limpieza urbana.
Es un modelo más ágil que el de la administración directa a cargo de la municipalidad, más compatible con la dinámica inherente a las tareas cotidianas de la limpieza urbana. Permite, además, una mayor autonomía gerencial y facilita la creación de mano de obra especializada, además de mejores condiciones de planificación presupuestaria.
Ejemplos positivos de la administración de la limpieza urbana por empresas públicas municipales se encuentran en algunas ciudades de Ecuador, Golombia y Gosta Rica con poblaciones que no sobrepasan los 500.000 habitantes. En estos casos las empresas tienen diversas responsabilidades tales como la planificación, la fiscalización y el cobro de las tarifas correspondientes a los servicios prestados. Adicionalmente, tiene la flexibilidad para adoptar alternativas más adecuadas para la prestación de los diferentes componentes de los servicios, incluyendo el barrido, tratamiento, disposición final y recuperación energética de los residuos, generando biogás y eventualmente vendiendo créditos de carbonoE.
Tercerización
Se contrata una empresa del sector privado para que ejecute una determinada actividad, mediante un mecanismo de remuneración predefinido sobre la base de la especificidad de los servicios a ser ejecutados y de conveniencias técnico- administrativas. La tercerización consolida el concepto de que la administración pública debe desempeñar las funciones prioritarias de planificación, coordinación y fiscalización, y puede dejar a cargo de las empresas privadas la operación propiamente dicha.
Es importante hacer notar que la tercerización de servicios puede hacerse a diferente escala, desde la contratación de empresas bien estructuradas especializadas en determinado rubro de operaciones, tal como la operación en rellenos sanitarios, hasta la contratación de microempresas o trabajadores autónomos, que puedan hacerse cargo de, por ejemplo, la recolección con carros de arrastre animal o la operación manual de rellenos de pequeño tamaño.
La tercerización, si fuera bien planificada – desde las especificaciones en la fase de licitación hasta la fiscalización del contrato, puede ayudar en gran medida a la administración municipal a mejorar la calidad de los servicios provistos a la población, especialmente con respecto a la agilidad para responder de inmediato a las demandas operativas. Es frecuente que las tareas de barrido o recolección queden en muchos casos en manos de pequeñas organizaciones de la sociedad civil.
Concesión
En esta modalidad, la concesionaria planea, organiza, ejecuta y coordina el servicio, y puede, incluso, tercerizar operaciones y recaudar los pagos relacionados a su remuneración directamente del usuario/beneficiario de los servicios. Este modelo de gestión es adoptado en situaciones especiales, cuando el poder público no dispone de los recursos tecnológicos o presupuestarios necesarios para afrontar las intervenciones y las importantes inversiones indispensables para encauzar los problemas concernientes a la gestión de residuos sólidos municipales en general o a uno de sus rubros.
Por lo general, las concesiones son contratos a largo plazo que garanticen el retorno de la inversión en el sistema, mediante tarifas cobradas de los usuarios. Sin embargo, la gran dificultad radica en las pocas garantías que las concesionarias reciben en lo que respecta a la recaudación y al pago por sus servicios, y en la dificultad de los municipios para preparar los pliegos de licitación, calcular los costos y fiscalizar los servicios.
Sin duda este tipo de figura jurídica no ha sido efectiva para actividades de recolección, pero es muy difundido y con relativo éxito en gestión de rellenos sanitarios, debilitándose cuando se la aplica en pequeñas ciudades.
Mercado libre
Este modelo puede aplicarse, por ejemplo, a los grandes generadores de residuos sólidos, siempre que las ordenanzas municipales definan la cantidad máxima a ser retirada por el sistema de recolección domiciliaria común y establezcan que los grandes generadores tienen obligación de contratar, a su cargo, empresas previamente habilitadas para la retirada de sus residuos excedentes.
Una situación similar se da en el caso de la recolección de escombros de obra y otros desechos de la construcción civil, de forma de aliviar la carga del sistema público.
Consorcio
El consorcio es un convenio entre municipios, cuyo objetivo es alcanzar metas comunes previamente establecidas. Todos los recursos disponibles, humanos y financieros, de los municipios integrantes se unifican en un consorcio a fin de hacer posible la implementación de una acción, programa o proyecto determinado.
Gualquiera de estas alternativas, o de sus diferentes combinaciones, debe ser seleccionada en función del binomio bajo costo y técnica correcta para el medio ambiente, con miras a implantar un sistema autosustentable y resistente a los cambios de administración.
En los servicios públicos delegados a terceros por medio de concesión, el poder cedente se reserva la titularidad del servicio y el poder de fiscalización, lo que implica la necesidad de capacitación técnica y administrativa para ejecutar todos los actos atinentes al proceso, desde las decisiones técnicas, la definición de los referentes, la elaboración de los pliegos de licitación y del contrato, hasta la fiscalización y el control de la provisión/prestación de los servicios.
Resumen
Manejo municipal directo:
Actividades de limpieza urbana a cargo de una secretaria u organismo de la municipalidad.
Autoridad autónoma :
Administración de la limpieza urbana a cargo de una empresa pública, específicamente creada para esta finalidad.
Tercerización:
Contratación de una empresa del sector privado para ejecución de determinadas actividades.
Concesión:
Utilizado cuando el poder público no dispone de recursos financieros para afrontar las inversiones necesarias en el sistema.
Mercado libre:
Aplicado a los casos en que las ordenanzas municipales definan limites máximos para su propia recolección, atribuyendo a los grandes generadores la responsabilidad por la contratación de una empresa de recolección a sus propios costos.
Consorcio:
Convenio entre municipios para medidas y acciones comunes, especialmente en la disposición final de los residuos sólidos.
Remuneración de los servicios
El término tarifa se refiere al precio cobrado por un servicio público provisto de forma facultativa, es decir, la tarifa es proporcional a la cantidad y calidad del servicio, que deben ser bien definidas y calculadas específicamente.
Por otro lado, el término tasa se refiere al tributo sobre la disponibilidad de un servicio público por parte del poder público, ya sea que el contribuyente lo use o no. El valor de la tasa debe reflejar la divisibilidad entre los contribuyentes en función del potencial de uso de cada uno.
La remuneración del sistema de limpieza urbana se calcula aplicando la siguiente ecuación básica:
Remuneración = Gastos
Gastos = recursos del Tesoro Municipal + recaudación de la TRR+ recaudación por tarifas e ingresos diversos
La remuneración debe cubrir los costos del sistema. Los costos deben incluir los gastos de la mano de obra, transporte, mantenimiento,reposición y renovación de los vehículos y otros equipos; servicios de respaldo, inspección y apoyo; gastos de capital, investigación y desarrollo tecnológico y administración.
La unidad básica de la tasa de recolección de residuos (TRR) debe ser el cociente entre el total del presupuesto de mantenimiento de los servicios de recolección de residuos domiciliarios y la cantidad de hogares de la ciudad.