Principio de Autonomía Institucional y Procedimental

1. Principio de Autonomía Institucional y Procedimental. Las instituciones nacionales están obligadas a respetar el Derecho Comunitario, pero se organizan de la forma en que consideren oportuno. Es decir, se respeta, por un lado, la distribución competencial entre las distintas instituciones nacionales, así como los procedimientos administrativos, judiciales y legislativos internos.

Las medidas internas se toman por las autoridades nacionales.

Este principio tiene un límite: las medidas o procedimientos estatales han de ser idóneos para conseguir el respeto al Derecho Comunitario (principio de primacía y efecto directo).

La Comisión, como garante del interés comunitario, se reserva el derecho de controlar y verificar la gestión de los asuntos comunitarios por las autoridades nacionales.

Principio de Cooperación Leal

La cooperación entre las instituciones es fundamental para el buen funcionamiento de la Unión Europea. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha reconocido el deber de cooperación leal como principio general del Derecho. Aunque la cooperación leal no se menciona explícitamente en los Tratados, es una obligación que todos los Estados miembros y las instituciones europeas deben observar.

El principio de «cooperación leal» se recoge en el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea (TUE) en el marco de las relaciones entre la Unión Europea (UE) y los Estados miembros, y en el artículo 13 del TUE en el marco de las relaciones entre las instituciones de la UE.

Sustancialmente, este artículo establece que los Estados miembros deben adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Tratado y no hacer nada que pueda perjudicar el buen funcionamiento de la Unión Europea.

Los Estados miembros tienen un deber de cooperación leal con las instituciones de la UE. Se les pide que apoyen la acción de la UE y que faciliten su buen funcionamiento, entre otras cosas:

1. Sancionando los incumplimientos del Derecho de la UE tan rigurosamente como los del Derecho nacional.
2. Colaborando con la Comisión en el marco de procedimientos que tengan por objeto controlar el cumplimiento del Derecho de la UE, por ejemplo, transmitiendo los documentos pedidos regularmente.
3. Reparando los daños causados por el incumplimiento del Derecho de la UE.
4. No impidiendo inútilmente el funcionamiento interno de las instituciones europeas (por ejemplo, gravando los reembolsos de los gastos de transporte incurridos por los diputados europeos para trasladarse a Bruselas y Estrasburgo).
5. Cooperando con la Comisión en caso de no actuación del Consejo, de modo que la UE pueda hacer frente a sus responsabilidades (por ejemplo, para responder a necesidades urgentes de conservación de determinadas poblaciones de peces).

El artículo 4 del TUE invita a la UE y a los Estados miembros a respetarse y a ayudarse mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los tratados.

Recepción y Aplicación del Derecho de la Unión en España

La Constitución Española y el Derecho de la UE

La adhesión a la UE implica una atribución a su favor de competencias derivadas de la Constitución Española (CE) de cada Estado miembro de gran alcance, con la consiguiente revisión del principio de soberanía del Estado. Esta cesión se manifiesta de diversas formas, ya que implica aceptar un proceso especial de recepción de las normas comunitarias, la participación de las Administraciones Públicas en asuntos europeos y la salvaguarda de lo que exige el derecho de la UE por los jueces y magistrados internos. Para facilitar la comprensión de estos aspectos en nuestro ordenamiento hay que partir del art. 93 de la CE, en tanto que es la cláusula que ha permitido la adhesión de España a las Comunidades Europeas.

El Art. 93 como Fundamento de la Adhesión de España a la UE

La CE contiene disposiciones que regulan la transferencia de poderes a la UE, a la vez que establecen límites claros a este proceso de integración supranacional.

La adhesión de España está prevista en el art. 93 CE. Este precepto dispone que:

El art. 93 fue redactado en 1978 teniendo en cuenta la (entonces) previsible adhesión española a las Comunidades europeas, pero no con demasiada fortuna porque contiene una regulación incompleta, en cuanto que solo menciona a las Cortes Generales y al Gobierno como garantías del cumplimiento del Derecho de la UE, sin hacer mención de las CCAA u otros poderes públicos, que también están llamados a intervenir regularmente en las cuestiones europeas. Tampoco es correcto que eluda referirse a la formación del Derecho de la UE, como si sólo existiese la fase de ejecución.

El art. 93 es fundamento constitucional para la aceptación de las consecuencias jurídicas materiales e institucionales de la atribución de competencias a la UE. El art. 93 es una norma de carácter competencial que, de un modo abierto, señala qué competencias son transferidas a la UE en cuanto a su ejercicio y cuáles no, y supone una garantía del reparto competencial entre la UE y España. La violación de este reparto supone una vulneración del art. 93.

La Declaración del TC de 13 de diciembre de 2004 afirma que el art. 93 ya no se limita a ser un cauce orgánico-procedimental, sino que también dispone de un contenido material que permite que la CE interiorice determinados imperativos de la integración europea, como su primacía sobre el derecho interno.

El TC señala que. No obstante, ha respondido de forma negativa a la transmisión de facultades soberanas del Estado, porque existen determinados límites materiales que se imponen a la cesión de competencias a la Unión, que aunque no están recogidos expresamente en el art. 93, se derivan implícitamente del sentido esencial de dicho precepto.

El procedimiento constitucional para la atribución de competencias es relativamente sencillo: basta la mayoría absoluta del Congreso y la mayoría del Senado para que el Gobierno obtenga la autorización parlamentaria, la cual se instrumenta técnicamente mediante una Ley Orgánica.

La recepción o inserción de los Tratados de la Unión sigue el procedimiento general previsto en el art. 96.1 CE: “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”.

En cuanto a la recepción del Derecho derivado, ésta no depende nunca de la publicación en el BOE. La publicación de los actos directamente aplicables, como los reglamentos, se hace exclusivamente en el DOUE, y su recepción se produce desde su fecha de entrada en vigor establecida en el texto del Reglamento mismo.

Recepción del Derecho de la UE

La adhesión a la UE supone aceptar en bloque su ordenamiento jurídico; esto es, acatar sin reservas el sistema de normas comunitarias que estén en vigor, se trate de derecho primario o constitucional, de los acuerdos internacionales celebrados por la UE o de sus otras categorías normativas. La aceptación del acervo comunitario es el resultado tangible de la delegación de competencias soberanas a favor de la UE.

En la práctica, la incorporación del Derecho de la UE en los ordenamientos internos puede presentar diversos problemas derivados de la tradición jurídica y, de modo particular, según sean monistas o dualistas. El TJUE, finalmente, ha establecido el monismo como principio de articulación de las relaciones entre el ordenamiento comunitario y los ordenamientos internos, estableciendo la recepción automática de sus normas en estos. De tal suerte que no pueden ser objeto de ninguna medida de recepción, se trate de su transformación en derecho nacional, su reproducción en normas internas o su publicación en los diarios oficiales nacionales, porque pueden poner en peligro la uniformidad del Derecho de la UE en su aplicación. Evidentemente, los Tratados constitutivos son publicados en los diarios oficiales de los Estados miembros, ya que han de cumplirse las prescripciones constitucionales para la incorporación en el ordenamiento nacional de los acuerdos internacionales. Pero se neutralizan los efectos de la transformación en los países que siguen una tradición dualista, de manera que los Tratados se aplican como Derecho de la UE y no como derecho nacionalizado.

En el concreto caso español, no habría sido necesaria esta interpretación jurisprudencial comunitaria, ya que una interpretación sistemática de los arts. 93 y 96 de la CE y el art. 1.5 del Cc permiten inferir, sin dificultad, que el acervo comunitario es automáticamente Derecho español desde nuestra adhesión.

Art. 93: Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.

Art. 96.1: Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.

Art. 1.5 Cc: Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado».

Ejecución/Aplicación del Derecho de la UE

A nivel estatal, nos encontramos con el art. 93 CE, que encomienda expresamente a las Cortes Generales y al Gobierno la garantía del cumplimiento del Derecho de la UE. Normalmente, las leyes tienen su origen en proyectos aprobados por el Gobierno para transponer directivas, pero no faltan ejemplos de proposiciones de ley presentadas por diputados y grupos parlamentarios, como la Ley 8/1994 de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la UE. Y aunque suele ser el Pleno de las Cámaras quien las aprueba, ambas han hecho buen uso del art. 75 de la CE para delegar en sus comisiones legislativas permanentes el debate e incluso la aprobación de la delegación pertinente.

Cabe añadir que las Cortes Generales acostumbran a actuar con celeridad en los temas europeos, aprobando las leyes en los plazos previstos. No obstante, en la ejecución legislativa del Derecho de la UE se detectan defectos.

Pasando al control parlamentario del Gobierno, las técnicas de supervisión utilizadas para los asuntos europeos son variadas:

1. Autorizaciones previas a la manifestación de consentimiento del Estado en vincularse por acuerdos internacionales.
2. Interpelaciones y preguntas.
3. Las proposiciones de no ley y las mociones.
4. Los programas, planes, informes y comunicaciones.
5. Las comparecencias y sesiones informativas sobre temas comunitarios.

Con la Ley 8/1994 se crea la Comisión Mixta para la UE y se configura como la comisión parlamentaria encargada, con carácter general, de las tareas de información, seguimiento, estudio y debate de cuestiones que afecten a la Unión, tanto en la fase ascendente o de formación de sus decisiones, como descendente o para su ejecución.

En conclusión, las Cortes Generales ejercen una función tanto legislativa como de impulso, dirección y supervisión del Gobierno en los asuntos legislativos relativos a la UE, cuya transcendencia no debe ser minimizada. No obstante, es de destacar el rol principal que ha desempeñado el ejecutivo en las distintas fases de formación y ejecución del Derecho de la UE. De hecho, es el Gobierno el principal responsable de la formación de la posición española en temas europeos y, en la fase de ejecución del Derecho de la UE, es el Gobierno (ayudado por la Administración) quien se encarga mayoritariamente de su aplicación interna, tanto de su desarrollo normativo como de la ejecución administrativa.

En el examen de los asuntos europeos, dentro de cada CCAA se sigue, en líneas generales, el patrón de los poderes centrales del Estado, tanto a nivel de los parlamentos autonómicos como de sus ejecutivos.