I. CONCEPTO JURÍDICO DEL PRESUPUESTO. DEFINICIÓN LEGAL

El presupuesto se puede definir desde varias perspectivas:

• Perspectiva jurídica: el presupuesto es una norma jurídica. Su tramitación tiene que respetar los principios y reglas de la Constitución Española (CE) y de la Ley General Presupuestaria (LGP).
• Perspectiva técnico-formal o contable: el presupuesto es un documento contable con previsiones máximas de gastos e ingresos estimados.
• Perspectiva económica: el presupuesto es un instrumento de política económica marcado por las orientaciones de política económica del Gobierno, por el contexto macroeconómico general y por los objetivos y medidas de política presupuestaria.

DEFINICIÓN LEGAL

(art. 32 LGP): “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática, de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”. Es una definición con perspectiva contable, por lo que habría que completar con el art. 134 CE: el presupuesto es el acto a través del cual el Parlamento establece la cifra máxima que la Administración está autorizada a gastar durante el ejercicio, desglosándola en líneas de gasto, y acompañándola de la previsión de ingresos.

II. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO

Está formado por varias cuentas o estados, y para su aprobación hay que agrupar estos estados con características comunes. El Gobierno elabora el proyecto de ley de Presupuestos y prepara documentación anexa, con los Estados consolidados de todos los presupuestos. En los anexos hay una serie de memorias sobre programas de gasto, sobre objetivos anuales, informes sobre beneficios fiscales, informe económico financiero, etc.

ESTRUCTURA DE GASTOS

• Clasificación orgánica: indica quién es el encargado del gasto en cada partida presupuestaria.
  • Art. 40.1.a) LGP: “clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en el Presupuesto, Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de Seguridad Social y otras entidades, según proceda”.
  • Los órganos con dotación diferenciada son los Altos Órganos del Estado (Casa del Rey, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, etc.).
  • Los órganos de la AGE son los Ministerios.
  • Los créditos se agrupan por Secciones y Servicios. Cada Sección es un centro gestor > 2 dígitos (Ej: Casa Real 01, Tribunal de Cuentas 03, Ministerio de Economía y Hacienda 15…).
  • Dentro de cada Sección hay Servicios, que siguen el organigrama del centro (subsecretaría, direcciones generales, etc.).
• Clasificación económica: identifica el crédito en función de la naturaleza económica del gasto.
  • Capítulo I: gastos de personal.
  • Capítulo II: gastos corrientes en bienes y servicios.
  • Capítulo III: gastos financieros.
  • Capítulo IV: transferencias corrientes. Operaciones de capital.
  • Capítulo V: fondo de contingencia (solo existen en la AGE, y fueron creados para atender a gastos urgentes).
  • Capítulo VI: inversiones reales.
  • Capítulo VII: transferencias de capital, Operaciones financieras.
  • Capítulo VIII: activos financieros.
  • Capítulo IX: pasivos financieros.
  Según esta clasificación, los créditos de cada Sección o Servicio se agrupan en: Capítulos, los capítulos en Artículos, estos en Conceptos y en Subconceptos.
• Clasificación por programas: indica los objetivos que se pretenden alcanzar con la partida de gasto.
  • Artículo 40.1.b): “La clasificación por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta Ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual”.
  • La Ley hace referencia a dos clases de programas: los anuales y los plurianuales. También hay programas de gasto de carácter finalista (objetivos cuantificables) y programas de apoyo (instrumentales), cuya finalidad es colaborar a que se puedan alcanzar los objetivos de los programas con carácter finalista.
  • Los programas se presentan por separado y se agregan en:
    • Áreas de gasto: tienen un dígito. Ej.: 1 Servicios básicos, 2 Actuaciones de protección y promoción social, 3 Producción de bienes públicos de carácter preferente, etc.
    • Políticas de gasto: tienen dos dígitos. Ej.: la política de gasto 31 “Sanidad” (pertenece al área 3 “Producción de bienes públicos de carácter preferente”).
    • Grupos de programas: tienen tres dígitos. Ej.: 312 “Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud” (pertenece a la política de gasto 31 “Sanidad”).
    • Programas de gasto: tienen un código alfanumérico: tres números (el grupo del programa en el que se integra) y una letra en función de:
      • Las letras A a L: programas finalistas.
      • Las letras M a Z: instrumentales y de gestión.
• Clasificación funcional: aunque el presupuesto se organiza atendiendo a una organización tripartita en la LGP, ésta hace referencia a dos clasificaciones más.
  • Artículo 40.2 LGP: “Con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto”.
  • Cada crédito tiene una clave. La clave permite clasificarlo según su finalidad, con la función del gasto en que se encuentra (defensa y seguridad, servicios de carácter general, etc.). Normalmente, la función del gasto se deduce del título o rótulo, sino hay que dirigirse a la clave.
• Clasificación territorial:
  • Artículo 37 LGP.
  • El Proyecto de Ley de Presupuestos tiene que ir acompañado de un anexo donde se detallan, por CCAA y provincias, los programas y proyectos de inversión que va a tener el Estado en esos entes territoriales.
  • Sirve para verificar el control de equilibrio y la solidaridad entre los distintos territorios.

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS

(artículo 41 LGP):

• Clasificación orgánica (fuente del ingreso): distingue entre ingresos de la AGE, de los Organismos Autónomos, de la Seguridad Social y de otras entidades.
• Clasificación económica (tipos de ingresos):
  • Ingresos corrientes:
    • Impuestos directos y cotizaciones Sociales (Cap. I).
    • Impuestos indirectos (Cap. II).
    • Tasas, precios públicos y otros ingresos (Cap. III).
    • Transferencias corrientes (Cap. IV).
    • Ingresos patrimoniales (Cap. V).
  • Ingresos de capital:
    • Enajenación de Inversiones reales (Cap. VI).
    • Transferencias de capital (Cap. VII).
  • Operaciones financieras:
    • Activos financieros (Cap. VIII).
    • Pasivos financieros (Cap. IX)

LA LEY DE PRESUPUESTOS

La Ley de Presupuestos está formada por un núcleo fundamental (aprobación de Presupuestos) y el resto (materias no presupuestarias pero que inciden en la política de ingresos y gastos). El núcleo fundamental no puede faltar, sin él no es una auténtica Ley de Presupuestos. Por otro lado, señalar que existen una serie de LÍMITES:

• Temporales: vigencia anual (año natural). Posibilidad de prórroga del presupuesto más allá del año natural. Esa vigencia anual va afecta al núcleo esencial de la Ley de Presupuestos (previsiones de ingresos y autorizaciones de gasto), y también se va a extender a otras partes que regula la Ley de Presupuestos que no es núcleo esencial (según sentencias del TC).
• Para introducir innovaciones en el ordenamiento tributario:
  • Modificaciones: la Ley de Presupuestos no puede crear tributos, pero sí cabe la modificación sustancial y profunda cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea, y modificaciones de adaptación del tributo a la realidad (sin ley tributaria sustantiva). Por lo tanto, no puede modificar ni hechos imponibles ni elementos esenciales del tributo para garantizar la seguridad jurídica. Las modificaciones que se suelen hacer se refieren a la cuantificación de tributo.
  • Ley tributaria sustantiva: cualquiera que no sea la Ley de Presupuestos (leyes propias de cada tributo -IRPF, IVA- o que regule los aspectos del tributo), si regula elementos concretos de la relación tributaria (TC). Valen los Decretos-Leyes (según el TS, si se dan las condiciones de extraordinaria y urgente necesidad, los Decretos-Leyes podrán habilitar a la Ley de Presupuestos para incluir esa modificación del tributo). El límite no afecta a las CCAA.
• Materiales: la constitución no dice nada sobre los límites materiales, los va definiendo el TC. Las primeras reglas tributarias regulaban todo y poco a poco se han ido introduciendo límites materiales, sobre todo a través de sentencias del TC. El TC exige dos requisitos: conexión de la materia con el contenido propio de la Ley de Presupuestos y justificación de la inclusión de esa materia conexa en la Ley de Presupuestos. Lo que es materia conexa y no lo es, es un concepto jurídico indeterminado.

LA LEY DE PRESUPUESTOS Y LEYES DE ACOMPAÑAMIENTO

Existen restricciones del TC a la práctica de incluir alteraciones en los impuestos a través de Ley de Presupuestos. Normalmente, las modificaciones tributarias hechas en Ley de Presupuestos son sobre aspectos cuantitativos (Ej.: deducciones, tarifas). También se intentaron hacer reformas generales (Ej.: plazos comienzo apremio en LGT), declaradas inconstitucionales en 1992. Otra vía de modificación: en las Leyes de acompañamiento (son leyes que se publican anualmente junto con la Ley de Presupuestos, tales como, leyes de medidas fiscales, administrativas y de orden social) se publican las cuestiones que el TC declaró como inconstitucionales en la Ley de Presupuestos. Estas leyes son muy criticadas por la doctrina, porque vulneran el derecho de seguridad jurídica.

III. El SECTOR PÚBLICO EN LA LGP

La Ley de Presupuestos habla de dos categorías de sector público (SP): un sector público empresarial y un sector público no empresarial. Ambos sectores producen bienes y servicios y lo único que cambia son los procedimientos para distribuir a los consumidores la producción. Además, el sector público no empresarial también se llama “sector administraciones públicas” (los beneficiarios de esos bienes o servicios no tienen que pagar una contraprestación directa, pagan de modo indirecto, a través de los impuestos que se van recaudando). Sus decisiones se toman basándose en la autoridad (normas jurídicas/actos no normativos pero vinculantes).

Alusiones al SP en la Constitución, pero no definición ® Art. 4 LOTCU (Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas) y Art. 2 TRLGEP. El SP está formado por:

• La AGE, los organismos autónomos y demás entes públicos vinculados a ella (que no se financie mayoritariamente con ingresos comerciales).
• Seguridad Social.
• Administración de las CCAA, organismos públicos y entes dependientes (que no se financie mayoritariamente con ingresos comerciales).
• Las entidades locales, organismos autónomos y demás entes públicos vinculados a ella (que no se financie mayoritariamente con ingresos comerciales).

IV. RELACIONES FINANCIERAS CON OTRAS ADMINISTRACIONES

España es un país descentralizado administrativamente que presenta 3 niveles de gobierno: central, autonómico o regional y local. Cada uno de estos niveles, tiene plena autonomía financiera (capacidad para decidir y aprobar su presupuesto). Pero tienen que cumplir determinados principios:

• Equidad horizontal: los ciudadanos con obligaciones fiscales similares deben tener un acceso a un nivel similar de servicios públicos.
• Equidad vertical: los recursos que existen deben repartirse entre los distintos niveles de gobierno, en función de sus competencias.
• Responsabilidad: cada nivel de gobierno es responsable de sus decisiones en relación con el gasto e ingresos que pueden utilizar.
• Neutralidad: el sistema de financiación debe ser neutral, es decir, no puede existir distorsiones en las decisiones de cada nivel de gobierno.
• Suficiencia: los niveles de gobierno tendrán los recursos necesarios para ejercer sus competencias asumidas.

También están descentralizados los ingresos y gastos entre las distintas administraciones territoriales. Existe un presupuesto central pero también un presupuesto en las CCAA y en los ayuntamientos. Sin embargo, pese a esta descentralización, el Estado tiene un papel importante, ya que debe:

• Establecer una serie de mecanismos de financiación para garantizar la prestación de servicios públicos mínimos y de forma homogénea en el territorio español (principio de solidaridad y cohesión interterritorial).
• Promover actos internos de disciplina financiera entre las AAPP, ya que hay una pluralidad de presupuestos, pero los objetivos de las distintas Administraciones tienen que ser compatibles con las nacionales.
• Presentar un papel financiador de las administraciones regionales y locales (presupuestación en sándwich: aprox. 45% de su presupuesto de gastos es para CCAA, EELL y aportaciones a la UE).

PRESUPUESTOS DE LAS CCAA

Las Comunidades Autónomas tienen autonomía financiera para regular su propio régimen presupuestario. Esta autonomía se recoge en el artículo 17 de la LOFCA: las CCAA tienen competencia para “la elaboración, examen, aprobación y control de los presupuestos” (coordinadas con la Hacienda del Estado: el órgano de coordinación es el Consejo de Política Fiscal y Financiera).

Fuentes de financiación de las CCAA

• Tributos propios: no pueden recaer sobre los mismos hechos imponibles que grava el Estado. Se deben respetar los límites territoriales de la CA. Los gestiona, liquida, recauda e inspecciona.
• Tributos cedidos: los establece y regula el Estado. La CCAA obtiene parte de/todo el ingreso. Puede tener competencias normativas. Ej.: IRPF, IP, ITPAJD, ISyD, IVA de la CCAA, tributos sobre el juego…
• Participación en ingresos del Estado: para esto se crea el Fondo de Suficiencia, que cubre la diferencia entre necesidades de gasto y capacidad fiscal de cada CCAA (para que todas presten servicios en condiciones similares, sin perjuicio de que obtengan más o menos recursos tributarios).
• Fondo de Compensación Interterritorial (FCI): corrige desequilibrios económicos interterritoriales y ayuda a hacer efectivo el principio de solidaridad. El FCI se reparte proporcionalmente atendiendo, sobre todo, a la población, aunque también a niveles de paro, superficie del territorio, dispersión de población…
• Asignaciones de nivelación: para garantizar que se prestan servicios públicos fundamentales (educación + sanidad) en todo el territorio español, cuando una CA no puede cubrirlos con tributos cedidos o recargos sobre los tributos del Estado.
• Otras transferencias: transferencias de fondos comunitarios (Fondo Social Europeo, FEDER…).

Especialidades en Navarra y País Vasco

• La disposición adicional 1º de la CE reconoce unos derechos históricos a los territorios forales. Esta disposición es la base de la existencia del régimen de Convenio económico en Navarra y Concierto económico en País Vasco.
• El Convenio y Concierto se aprueban por las Cortes Generales mediante ley. Antes de aprobarse la ley, intervienen las instituciones de Navarra y País Vasco. En Cortes solo se puede aprobar o no la ley (no enmiendas, ni modificar nada, salvo que las dos comunidades den su consentimiento).
• Son importantes en materia tributaria, pero no tanto en materia presupuestaria. Las Haciendas de estas CCAA se rigen por la LOFCA, siempre que no se oponga a su régimen foral. Sí tienen regulación para estabilidad.
• En cuanto a las contribuciones al Estado debemos diferenciar:
  • Navarra: aportación anual a las cargas generales del Estado. Cuatro pagos de igual importe por ejercicio.
  • País Vasco: entrega el cupo al Estado. El cupo global está integrado por los cupos de cada uno de los territorios históricos (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya). Tres plazos iguales por ejercicio.

Presupuestos de las entidades locales

El artículo 2 TRLHL señala los recursos propios de las EELL (Ej. IBI), la participación en los tributos del Estado, de las CCAA y otras transferencias y el endeudamiento local.

Relaciones con la Unión Europea

• España debe hacer aportaciones para financiar el gasto comunitario (España ayuda a recaudar impuestos para la UE y cuando los tiene, se los transfiere):
  • Recursos propios tradicionales (RPT) comunitarios: derechos de aduanas, exacciones agrícolas, etc.
  • Recurso sobre el IVA.
  • Recurso RNB (renta nacional bruta).
• Recibe transferencias de fondos comunitarios (PAC y política regional, y fondos de cohesión): el Presupuesto de la UE tiene que estar equilibrado (ingresos suficientes para financiar gastos, no cabe endeudamiento), pero el Presupuesto comunitario se puede rectificar a lo largo del ejercicio, en función de la evolución de la situación económica.