Funciones del Sector Público y Descentralización

El federalismo fiscal reparte la responsabilidad económica entre la Administración central y las administraciones regionales o locales. El Sector Público interviene en la economía por razones de eficiencia (asignación), equidad y estabilización.

Descentralización y Función de Asignación

Existen argumentos en economía. Por ejemplo, la descentralización implica fragmentación y diversidad en la estructura del gobierno y limitación a la concentración de poder. Se garantizan derechos de minorías. El argumento económico de la descentralización se basa en los bienes locales: los beneficios de los bienes públicos pueden tener un impacto territorial limitado; y en función de ese impacto deben establecerse diferentes niveles de gobierno.

• Bienes públicos locales: beneficios están geográficamente limitados a un área local determinada.
• Bienes públicos impuros: a medida que aumenta el tamaño de la población, se congestionan. Al congestionarse, surgen “rivales”, y dejan de ser bienes públicos puros.

1. Información imperfecta y asimétrica

El análisis económico recomienda que los bienes y servicios públicos sean provistos por el sistema que resulte más eficiente y barato. Si el gobierno central y los subcentrales tienen la misma información y tienen acceso a los mismos instrumentos, la solución centralizada es mejor porque las acciones en una región afectan a regiones colindantes. La hipótesis de igualdad de información no es realista. La provisión a un nivel jurisdiccional similar al de los beneficiarios se asume más eficiente por:

• Existencia de ventajas de información sobre preferencias por gobiernos locales: mejor conocimiento de las preferencias y necesidades que el gobierno central.
• La descentralización permite dividir la tarea de determinación de preferencias y necesidades de los ciudadanos, en subproblemas de dimensión más reducida y fáciles de resolver.
• Restricciones del gobierno central a la diversificación de ofertas regionales/locales: Preferencias no homogéneas entre distintas jurisdicciones. La descentralización permite diversificar las ofertas de bienes públicos locales entre distintas jurisdicciones y una mayor adaptación a las preferencias de los ciudadanos de la comunidad, lo que promueve una mayor eficiencia.

Movilidad y Descentralización: Teoría de Tiebout – “Modelo de Voto con los pies”

Cada comunidad ofrece bienes públicos, el individuo selecciona la comunidad en la que vivir donde la combinación presión fiscal-provisión de servicios y bienes públicos se corresponda con sus preferencias. Las comunidades competirán en la producción de bienes públicos locales, lo que garantizará la eficiencia.

Descentralización y Función de Estabilización

Atenuar las fluctuaciones cíclicas y estabilizar las variables macroeconómicas. La función de estabilización debe ser desempeñada por el gobierno central.

Razones:

• Hacienda central tiene mejor conocimiento de la evolución de las variables macroeconómicas.
• Las economías locales son muy interdependientes, lo que reduce el efecto de las políticas fiscales descentralizadas o puede provocar efectos opuestos al deseado.

Descentralización y Función de Distribución

Las políticas redistributivas tratan de paliar las diferencias económicas entre los agentes, es decir, tratan de evitar que el capital se acumule en manos de unos pocos, dando lugar a la polarización económica. Tales políticas requieren transferencias a grupos de ingreso bajo la forma de gastos públicos en pensiones, paro, subsidios, vivienda, educación, etc…

• Teniendo en cuenta la Equidad Individual Horizontal: Tratando igual a los iguales dentro de cada jurisdicción, se trata de forma diferente a personas en la misma situación en distinta jurisdicción, dado que las regiones tienen capacidades contributivas distintas. Regiones más pobres, tienen menor base imponible y podrán realizar redistribuciones más limitadas. Intervención del gobierno central (p.ej.: transferencias compensatorias a las regiones de renta baja).
• Teniendo en cuenta la Equidad Individual Vertical: Descentralizar no es conveniente. Ante un gobierno local/regional que trata de ser más redistributivo, vería que las personas ricas emigrarían a las regiones que ofrezcan más servicios para ellos y menos impuestos. Las regiones no desearán atraer pobres y financiarán pocos programas redistributivos.

Descentralización: Tamaño Óptimo

1. Necesidad de aprovechar los rendimientos a escala para permitir proveer el bien al coste medio mínimo.
2. Necesidad de incluir a todos los beneficiarios del gasto, sino la provisión sería ineficiente. Si no es así, se producen efectos externos (el gasto público afecta al bienestar de residentes de otras regiones). Tamaño óptimo de cada bien local diferente. Entramado complejo de gobiernos locales con jurisdicciones solapadas, donde cada una sólo proveería un bien público local.

Descentralización en la Práctica: Efectos Externos

Jurisdicciones de gobiernos subcentrales establecidos por razones históricas, políticas o culturales. Existen externalidades por no tener el tamaño óptimo. El gobierno subcentral no tendría en cuenta estos beneficios/costes externos, dando lugar a asignaciones ineficientes.

Ventajas y Desventajas de la Descentralización

Ventajas:

• El gobierno (local, regional) permite ajustar la oferta a las preferencias y necesidades de sus ciudadanos.
• Será más responsable frente a los ciudadanos. Es decir, se acerca el gobierno a la gente.
• Pueden ser eficientes promotores del desarrollo económico local al coordinar acciones.
• Tiene ventajas de información de las capacidades locales sobre el nivel central.

Desventajas:

• Las externalidades y la existencia de acciones no coordinadas limita la eficiencia en la descentralización.
• Las economías de escala para producir algunos bienes y servicios, puede hacer que la descentralización sea ineficiente.
• No permite desarrollar gasto social de manera eficiente.

Federalismo Fiscal II

Financiación Mediante Impuestos

Descentralizar un impuesto es permitir que los gobiernos territoriales (subcentrales) lo utilicen para obtener ingresos propios. Dotar a los gobiernos subcentrales del instrumento necesario para financiar sus gastos. Consecuencia lógica de la descentralización del gasto.

Corresponsabilidad fiscal: conexión que debe existir entre los recursos con los que los gobiernos subcentrales cuentan para financiar su gasto y la recaudación en su territorio. Existe cuando una parte de los ingresos de los gobiernos subcentrales provienen de la recaudación tributaria directamente vinculada a los impuestos pagados por los residentes en dicho territorio. Implica:

• Vinculación entre políticas de gasto y la recaudación producida en su territorio.
• Capacidad de los gobiernos subcentrales de decidir la provisión de bienes públicos locales e ingresos públicos de carácter fiscal.
• Los gobiernos subcentrales respondan ante su electorado de la carga fiscal soportada por los contribuyentes para financiar su gasto.

6.2 Formas de Descentralización de Impuestos

• Compartidos, cuando es utilizado por más de un nivel de gobierno.
• Participación en los impuestos: diseño y recaudación del gobierno central que transfiere parte a los gobiernos subcentrales.
• Cedidos, diseño por el gobierno central, donde cierta capacidad normativa puede estar cedida al gobierno subcentral, que se queda parte de su recaudación.
• Propios, pertenecen (diseño y recaudación) en exclusiva a un gobierno subcentral.

Cuando se descentralizan impuestos concediendo cierta capacidad normativa (limitada) a gobiernos subcentrales, se aumenta la corresponsabilidad fiscal pero puede originar competencia fiscal.

Competencia fiscal: gobiernos subcentrales dando un trato preferencial a las rentas de los factores productivos pueden atraerlos a su jurisdicción y aumentar el bienestar de los residentes. Los gobiernos locales introducen consideraciones estratégicas en el diseño de sus políticas impositivas para atraer a los factores productivos ajenos y no perder a los propios. Todos los gobiernos subcentrales acaban estableciendo niveles de fiscalidad ineficientemente bajos. Evitar la competencia fiscal no requiere eliminar la capacidad normativa de los gobiernos subcentrales, sino concederla en aquellos impuestos y mediante aquellos instrumentos que no sean susceptibles de ser utilizados en competencias fiscales.

Financiación Mediante Impuestos. Caso Español

Impuestos cedidos:

• Grado de cesión
• Capacidad normativa: capacidad de actuación sobre la normativa
• Punto de conexión: regla de distribución del tributo. En caso de verse involucradas varios gobiernos subcentrales.

Las Comunidades Autónomas tienen competencias normativas sobre la tarifa que se aplica sobre la base liquidable y deducciones. Punto de conexión: residencia fiscal del sujeto pasivo. Se procede a la cesión dividiendo en dos la tarifa estatal, de modo que el 50% del tipo de gravamen en cada tramo constituye la tarifa autonómica.

Impuestos propios:

Son de creación voluntaria por parte de los gobiernos subcentrales, y éstos realizan la definición y gestión de todos sus componentes. Impuestos a emisiones contaminantes.

Transferencias

Alternativa a los impuestos como forma de financiación de los gobiernos subcentrales. Transferencias: son cantidades de dinero que un gobierno (habitualmente a un nivel superior) da a otro (habitualmente a nivel inferior) para que éste financie sus gastos. Participación en los ingresos del gobierno central.

Ventajas:

• Evitan los problemas de la competencia fiscal entre gobiernos subcentrales.

Inconvenientes:

• Menos autonomía y menor corresponsabilidad fiscal.

Clasificación de transferencias:

• Transferencias incondicionales: no tienen restricción de uso. No se especifica cómo han de ser gastados.
• Transferencias condicionadas: determinan cómo se deben gastar los fondos:
  • No compensatorias: no dependen del comportamiento del receptor. Para financiar un proyecto e independiente de que el receptor realice aportaciones propias al proyecto.
  • Compensatorias: dependen del comportamiento del receptor. La aportación del donante es un porcentaje de la aportación propia del receptor al proyecto.

Motivos de la existencia de las transferencias:

• Las transferencias son apropiadas para corregir desequilibrios fiscales entre distintos niveles de gobiernos y entre territorios.
• Las transferencias son apropiadas para corregir efectos externos o hacer cumplir las preferencias del donante (paternalistas).
• Las transferencias son utilizadas con fines de equidad.
• Las transferencias son utilizadas con fines de eficiencia.

Recurso a Deuda

La tarea de los gobiernos subcentrales es realizar gastos corrientes y gastos de capital y estos pueden financiarse a través de deuda. La financiación de un bien, servicio o infraestructura de vida útil muy larga justifica el endeudamiento. Pero el endeudamiento de los gobiernos subcentrales podría poner en peligro la política de estabilización del gobierno central. Tienen incentivos para emitir deuda en exceso de lo que se aconsejaría. Necesidad de coordinación entre las políticas de endeudamiento del Estado central y las comunidades autónomas. Límites al endeudamiento regional.