LOS BIENES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: LOS BIENES PATRIMONIALES

1. Tipos de bienes públicos: bienes patrimoniales y bienes demaniales. Otras modalidades: el patrimonio nacional y los bienes comunales.

La administración pública no solo necesita medios personales sino también medios materiales, es decir, un conjunto de muebles, inmuebles, títulos valores, para poder llevar a cabo sus actividades. El régimen es relativamente nuevo y proviene del concepto de patrimonio del derecho privado (art.1911 CC). En el ámbito del derecho administrativo tenemos que tener en cuenta que las administraciones públicas tienen un conjunto de bienes y derechos de contenido económico que se regulan por una legislación específica de manera que en una primera aproximación podemos destacar dos notas para conocer los bienes públicos:

• La titularidad de esos bienes es del estado o de algunas de sus dependencias.
• La regulación es específica y no es la que existe en el CC ni en las leyes civiles.

Dentro de ese conjunto de bienes públicos, podemos destacar los siguientes tipos:

a) Bienes de dominio público:

Son aquellos afectados a un uso público o servicio público, o al fomento de la riqueza nacional. Pero el art. 4 de la Ley de patrimonio de las Administraciones Públicas de 3 de noviembre de 2003, establece una terminología más moderna: son bienes de dominio públicos los destinados al uso público o un servicio público o aquellos otros en los que una ley les otorgue tal carácter. Ej: un parque, una carretera, una universidad, etc. Ej. de una ley que reconozca bienes de dominio público: Ley de Aguas de 1985 así como Ley de Costas de 1988.

b) Bienes patrimoniales:

Tienen carácter residual y comprende tanto derechos reales como de crédito, siempre que no integren la hacienda pública que tiene un régimen particular. Dentro de estos podemos señalar bienes muebles, inmuebles, arrendamientos, títulos representativos de capital, etc.

c) Bienes integrantes del patrimonio real o nacional:

Conjunto de bienes y derechos de contenido económico, adscritos a la corona, a la jefatura del estado distintos a los privados de la familia real.

d) Bienes comunales, incluso mencionados en el art. 132 CE:

Conjunto de bienes con características singulares, en la medida en que su goce y aprovechamiento pertenece a los vecinos. Se rigen por los principios de inembargabilidad, inalienabilidad, imprescriptibilidad.

e) Masas de patrimonio diferenciadas que se rigen por su normativa específica:

Patrimonio de la seguridad social.

f) También la Hacienda Pública (Art. 5 de la ley general presupuestaria de 26 de noviembre de 2003:

Definida como un conjunto de derechos y obligaciones pertenecientes al Estado. Curiosamente el art. 3.2 de la ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas excluye formalmente del patrimonio al dinero, los valores, al crédito, es bastante chocante. Lo integra en la Hacienda pública.

2. Evolución histórica del patrimonio privado de la Administración. Concepto y naturaleza jurídica. Su regulación actual.

En el Antiguo Régimen, las órdenes religiosas y los monarcas, disponían de una enorme cantidad de bienes sometidos al derecho de la época, en la cual existían los mayorazgos y una vinculación que producía que esos bienes no estuvieran en el tráfico jurídico privado. Esa es la razón por la cual en el siglo XVII y principios del siglo XIX se lleve a cabo unos procesos de desamortización. El Estado se va a desprender de una cantidad de bienes que tenían en sus manos. La primera en la época de Carlos IV con Manuel Godoy se producen las primeras reales órdenes de 25 de noviembre de 1798, que llevan a cabo la desamortización de la compañía de Jesús y los bienes de colegios mayores y conventos. Posteriormente, se llevó a cabo la desamortización de Mendizábal y la de Pascual Madoz por la ley de 1 de mayo de 1855. Hay diversas evidencias que se pueden extraer del derecho de la época:

1. A pesar de esas transferencias de bienes, sigue conservando su propia organización administrativa encargada de gestionar las rentas y bienes del Estado. En segundo lugar, la dirección general de la propiedad del Estado.
2. Conjunto de leyes que regulan patrimonios públicos que están adscritos al Estado. Por ejemplo, la ley de Pascual Madoz recoge el mantenimiento de algunos bienes en poder del Estado. La ley de 1965 Ley de Patrimonio Real y otras normas de rango inferior sobre bienes municipales, llevan a la conclusión de que se sigue manteniendo patrimonios y bienes en poder del Estado.

En el siglo XX, el Estado va a utilizar la empresa pública para prestar determinados servicios. En los últimos años se ha producido un gran fenómeno que son las privatizaciones. Lo cierto es que, desde una perspectiva técnico jurídica, se sigue manteniendo ese patrimonio. Esa es la razón por la que existe esa regulación de patrimonios de la administración. En resumen, eso lo que origina los distintos tipos de bienes.

DERECHO APLICABLE EN LA ACTUALIDAD:

Hay que partir del art. 132 de la CE que menciona que hay bienes de dominio público y bienes patrimoniales. Además, menciona a los bienes comunales y al patrimonio nacional.

• Luego tenemos varios artículos vigentes pero desplazados por la legislación administrativa: art. 138 y ss. del CC.
• La ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 3 de noviembre de 2003.
• Legislación local: LRBRL de 1985. Texto refundido. Y el reglamento de bienes de entidades locales.
• Legislación de las CCAA: Ley 17 de julio de 2006.
• Legislación especial: Ley de Aguas, Ley de Costas, Ley de Vías Pecuarias, etc.

3. Bienes y derechos patrimoniales en el Derecho español:

Art. 3.2 y 7 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas: El patrimonio de las administraciones públicas está compuesto por bienes muebles, inmuebles, por títulos valores, por acciones, obligaciones (patrimonio empresarial), por derechos de arrendamiento que pueda tener la administración, en definitiva, un conjunto de bienes que implica que puede gestionar derechos económicos con plena libertad. Dentro de este concepto cabe indicar: bienes vacantes y sin dueño, saldos y depósitos abandonados en entidades de crédito, bienes provenientes de herencias, legados y donaciones; bienes que se pueden adquirir por la ocupación o prescripción adquisitiva o bienes que puedan adquirir como consecuencia de procedimiento de ejecución judicial o administrativa (vía de apremio, etc.)

4. Modos de adquisición de los bienes patrimoniales. En particular, los contratos.

Tenemos que decir que se utilizan los distintos modos que prevé el art. 609 CC (ocupación, prescripción, herencia, legado y donación y la traditio). Ese artículo ha servido de punto de referencia para que la legislación administrativa copiase para establecer los modos de adquisición de los bienes del estado. En primer lugar, nos dice el art. 15 de la Ley de Patrimonio de la Administración Pública:

1. Por atribución por la ley:

Es una ley formal (ley del parlamento) la que permite la adscripción del bien en favor del Estado. El art. 16 de la misma ley, establece que en principio si el Estado adquiere ese bien hay una presunción iuris tantum de que lo adquiere en concepto patrimonial y no de bien de dominio público, salvo que se haya hecho por expropiación forzosa. Luego hay una ley Mostrenco de 1835 que será tenida en cuenta por la legislación posterior que permite al Estado incorporar a su patrimonio todos los bienes vacantes y sin dueño o aquellos bienes que mueren sin tener herederos. Existe una presunción (…) art. 16 se adquieren esos bienes con carácter de patrimoniales sin perjuicio de una posterior afectación al dominio público. Hay que citar la posibilidad que tiene el Estado de acuerdo a una legislación tradicional y la famosa ley Mostrenco. Esa ley permitía al Estado la apropiación de bienes abandonados y sin dueño. Esa ley de 1835, se refería que podían apropiarse las instituciones del Estado: los barcos que naufragaban, los cargamentos, los objetos que aparecían en las playas, etc. o bien aquellos bienes vacantes y sin dueño como consecuencia de no haber tenido herederos. El problema era saber si los particulares tenían esa posibilidad de apropiarse de esos bienes. Hay una resolución general de la dirección general de los notariados de 8 de julio 1920 que declaró que esta ley Mostrencos no es que estableciese automáticamente la propiedad de esos bienes en favor del Estado sino que lo único que reconocía era una facultad para apropiárselos. Esa doctrina luego pasa a la legislación en la actual ley de patrimonios de las Administraciones Públicas cuyo art. 17 prevé esa posibilidad diciendo que los bienes vacantes y sin dueño son del Estado sin necesidad de mediar una declaración expresa sobre los mismos, sino que se sobreentiende que son del Estado cuando cumplen unos requisitos. Esto supone que en el caso de que un particular cumpla las normas del CC sobre ocupación y prescripción entonces puede apropiarse de esos bienes y oponerse al Estado. El art. 20 establece que pertenecen al Estado los saldos y los depósitos abandonados en la caja general de depósitos, bancos, cajas de ahorro, sociedades y en general, en las entidades financieras. Todos los valores, bienes muebles, y dinero, que esté en las libretas de ahorro en las cuentas corrientes, si no se realiza ningún acto que implique la propiedad sobre esos saldos y depósitos abandonados en 20 años, el Estado se los apropia.

2. El Estado puede adquirir a título oneroso con o sin ejercicio de la potestad expropiatoria:

El Estado puede adquirir a título oneroso, bienes. Lo normal es que lo haga a partir de contratos, pero caben otros negocios jurídicos en virtud de los cuales pueda apropiarse onerosamente los bienes. Art.15b y 19 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Cuando va a adquirir el Estado a título oneroso, es importante destacar que va a seguir un procedimiento: Con carácter general es el concurso. Es necesario el concurso público para adquirir esos bienes, aunque hay casos en los que se admite la adquisición directa cuando existan peculiaridades de la necesidad pública de satisfacer, existan condiciones específicas del mercado inmobiliario o se produzca una razón de urgencia. En estos casos, se habilita al Estado para adquirir directamente. Eso se produce en casos tasados como dice el art. 138 y que son los siguientes:

• Cuando el vendedor sea otra Administración Pública o un ente de sector público.
• Cuando se haya declarado desierto el concurso para el cual se quería adquirir ese bien.
• Cuando el estado fuera copropietario con un particular y le compra a ese otro copropietario.
• Cuando esa adquisición sea consecuencia del derecho de adquisición preferente.

Deben interpretarse restrictivamente y de forma justificada la razón, apoyada en el orden jurídico por virtud de la cual el Estado adquiere esos bienes. Para las CCAA el régimen es similar, se tiene que llevar a cabo un concurso y en algunos supuestos cabe la adquisición directa. En los entes locales, si bien el reglamento de bienes de las entidades locales de 13 de julio de 1986 en el art. 11, establece que cuando se vaya a adquirir un bien por parte de las entidades locales, se deben respetar las normas de los contratos públicos locales, y además se necesitará un informe de la CCAA cuando esos bienes tengan carácter histórico, artístico o monumental, cuando el valor de dichos bienes supera el 1% de los recursos ordinarios de los presupuestos de la corporación.

3. Por herencia, legado o donación:

Se entiende que la herencia se adquiere a beneficio de inventario, sin necesidad de declaración expresa. Art. 956 a 958 CC reformados por la ley de julio 2015. Quien instruye el expediente para adquirir esos bienes es el Ministerio de Hacienda y Función Pública, salvo que sean bienes de carácter histórico y artísticos (en todo caso, será el ministerio con competencia en materias de educación y cultura el que lleva a cabo la instrucción del expediente) o cuando el que establece las funciones hereditarias o el donante, le asigne específicamente un fin a sus bienes, (será el ministerio que tenga la competencia sobre esa materia el que llevará a cabo los trámites para la aceptación). En el supuesto de los organismos autónomos siempre se acepta a beneficio de inventario, con el objeto de que el Estado no vaya a subir unos gastos o deuda que tenga la herencia. Quien tiene la competencia, en este caso, son los presidentes o director de los organismos públicos para adquirir esos bienes.

4. Por prescripción adquisitiva art. 22 y lo remite a las normas civiles:

El CC establece normas para la prescripción adquisitiva si son bienes muebles, inmuebles, o acciones, o las normas de ocupación.

5. El art. 15, también establece que el Estado adquiera bienes por una resolución judicial o una vía de apremio. O cuando exista una transferencia de bienes entre Administraciones:

No lo dice la ley de Patrimonio de la Administración Pública, pero de una interpretación lógica del orden jurídico se puede llegar a esa conclusión. Por una sentencia o resolución jurídica firme puede adquirir los bienes.

6. Formas de adquisición de los bienes por parte del Estado art. 15 Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas:

Que como vimos el otro día tiene su modelo de referencia en el art. 609 del CC.

5. La explotación y enajenación de los bienes patrimoniales.

EXPLOTACIÓN:

Esos bienes que tiene el Estado son bienes muebles, inmuebles, obligaciones, títulos valores, acciones etc. deben rentabilizarlos el Estado. Ahí tiene el encuadramiento la explotación de los bienes patrimoniales. Explotación que se recoge en los arts. 105 y ss. de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas del año 2003. Será el Ministerio de Hacienda, el que tenga la competencia para explotar esos bienes, siempre y cuando esa explotación dure más de un año. Si no llega a ese año, será competente un órgano del ministerio de hacienda que se llama la Administración General del Patrimonio. Esa explotación puede utilizar cualquier negocio jurídico típico o atípico siempre y cuando que sea legal. Lo normal es que se abra un procedimiento de concurso para adjudicar esa explotación a una empresa, o particular a través de un contrato. Ese concurso implicará la aprobación de las bases, en el que se contendrá las condiciones y requisitos para adjudicar ese contrato. Bases que deberán que ser informadas por la abogacía del estado o por el órgano que tenga encomendada la asistencia jurídica, para que esas bases sean legales y correctas desde el punto de vista técnico jurídico. En cualquier caso, esos contratos no podrán tener una duración superior a 20 años, incluidas las prórrogas, salvo excepciones justificadas de interés público. Por supuesto, las rentas, fruto o productos que den esos bienes patrimoniales se incorporarán al tesoro público. Lo que persigue la ley es que esos bienes tengan rentabilidad. También cabe la adjudicación directa de esa explotación sin necesidad de concursos y por tanto de un procedimiento de concurrencia competitiva en casos excepcionales cabe directamente (Art.107), que se explote ese bien patrimonial por parte del Estado.

El art. 107 contempla específicamente la adjudicación directa. Las circunstancias determinantes deberán de estar justificadas específicamente en el expediente, para así evitar posibles corruptelas.

ENAJENACIÓN:

La enajenación de bienes por parte de la adm. no es igual a la que podemos hacer nosotros.  Nosotros no tenemos límites (duración de tiempo) para enajenar nuestros bienes. En cambio, cuando el Est. enajena bienes debe respetar una serie de normas relativas a la competencia y al procedimiento, ya que, si no existe ese respeto de las normas de competencia y de procedimiento, la enajenación será nula. Si se incumplen esas enajenaciones puedan ser declaradas nulas. Es necesario cumplir 3 trámites para proceder a la enajenación de bienes patrimoniales: art. 136 y ss. de la ley de patrimonio de las Adm P: -Depuración física y jurídica de los bienes que se traduce en la delimitación de los mismos (ej. potestad de deslinde) y en su caso,  inscribirlos en los registros correspondientes, en el registro de la propiedad.-Se aprueba un acuerdo de iniciación del procedimiento de enajenación que implica la desafectación del bien a un uso público o un servicio público. Hay una norma con carácter general de los bienes de dominio púbico, es la inalienabilidad.  Cuando se va a vender un bien es preciso la declaración de la inalienabilidad. -La tasación del bien para saber el valor exacto que tiene el mismo a fin de determinar la competencia del órgano para enajenar. En este punto la ley P. De las Adm. P., establece que los bienes que tengan un valor que no llegue a 20 millones de euros, podrán ser enajenador por el Ministerio de Hacienda. Cuando se supere ese umbral, la competencia recae en el Consejo de Ministros. Hay supuestos en los que alguna legislación autonómica, establece la necesidad de aprobarse una ley del parlamento autonómico para enajenar esos bienes. No es preciso esa ley en la ley de P. de la adm. P. La ley establece hasta tres procedimientos: la subasta, el concurso y la adjudicación directa. Aunque la norma general es la de concurso: Enajenar ese bien en un concurso que tendrá unas bases que establecerán las condiciones, y luego quien supere el concurso tendrá la adquisición del bien que pretende enajenar la adm. La subasta se aplica en casos excepcionales, en los términos reglamentariamente previstos: casos incluidos por la situación del bien, porque ese bien no sea adecuado para atender a las necesidades públicas, etc.  La ley incluso prevé las subastas electrónicas poder enajenar bienes. Pero, lo normal es el concurso, el resto es más excepcional.Más excepcional incluso que la subasta, es la enajenación directa del bien, es decir, que el estado le venda a la empresa o a un particular sus bienes. En Este caso, en la enajenación directa, hay que cumplir requisitos bastante estrictos, en la media en que solo cabe respetando el procedimiento y en los supuestos relacionados en la propia ley. Son los siguientes: – cuando el adquiriente de ese bien sea otra ADM P o un ente del sector público; – cuando el adquiriente sea una entidad que no inserte en el sector público una finalidad filantrópica; – Cuando fuera declarada desierta la subasta o el concurso y no haya transcurrido un año; -Cuando se trate de solares que por su forma o extensión sean inedificables, se enejarán en favor del colindante; – Cuando se trate de bienes inmuebles absolutamente indispensables para la prestación de un servicio público: solo un bien especifico sea el adecuado para uso o servicio público; – Cuando en el caso de fincas rústicas no constituyan una unidad económicamente rentable, se le da la posibilidad al propietario colindante a que adquiera el bien; – Aquellos casos en los que exista derecho de adquisición preferente por un colindante o un copropietario.Solo estos supuestos, permite la enajenación directa del bien. Si no se dan y por lo tanto, el Est. utiliza incorrectamente la enajenación directa, se puede impugnar y echar abajo esa enajenación. CCAA: Siguen el mismo procedimiento para enajenar bienes: establecen normas de competencia, tasaciones, etc. y es casi lo mismo que el Est. y no vamos a reproducirlo. CORPORACIONES LOCALES: Mayor rigor, porque, en primer lugar, la LRBRL, que para enajenar bienes que supongan más del 20% de los recursos ordinarios de la corporación, se precisa acuerdo del pleno adoptado por mayoría absoluta (art. 109 del reglamento de bienes de las entidades locales de trece de junio de 1986). Además, no solo se exige que medie mayoría absoluta, sino que cuando el valor de la enajenación del valor que pretende el ente local que suponga más del 25% de los recursos ordinarios, en este último caso, se exige, además, autorización de la CCAA. Cabe la permuta de bienes públicos, la ley de P del Est. lo admitía y la de P de Am P en el art. 153 y 154 permiten la permuta, siempre que los valores objeto de la misma sea muy similar.  Enajenación de bienes muebles: La competencia se le atribuye a los titulares de los ministerios o de los organismo o entidades públicas empresariales que los tenga en su ámbito (Arts. 142 y 143). Aquí también es preciso abrir un procedimiento pero no es el concurso, sino que es la subasta con carácter normal. En caso de inmuebles el concurso, en caso de muebles la subasta. Por último, caben las cesiones gratuitas, siempre respetando las normas de competencia y procedimiento y lo más importante, que esa cesión vaya a favorecer a una entidad que tenga fines públicos o filantrópicos, no tiene sentido ceder bienes públicos al Corte inglés, a una empresa que su única finalidad es la rentabilidad económica. Siempre han de ser entidades que no persigan fines de rentabilidad económica (fin de lucro). Esas cesiones pueden ser a título de propiedad o simplemente a título de uso o de aprovechamiento. En cualquier caso, esas cesiones han de estar afectadas a un fin público que se debe conservar durante un período de tiempo. En el ámbito de la AGE (Art. 146), será competente para autorizar esa cesión gratuita (dación de un bien) el ministerio de hacienda, una vez practicados los trámites correspondientes. Cuando se trate de ceder bienes a fundaciones o asociaciones será el competente el Consejo de Ministros. Cuando se cede, hay un seguimiento posterior, un control de la adscripción de ese bien, y se debe remitir documentación cada tres año el destino o finalidad de ese bien por parte de la entidad beneficiaria. Si se incumple lo previsto en las condiciones de la cesión, hay un derecho de reversión.