1. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
1 El proceso de Ordenación Territorial visto hasta ahora responde a lo que se denomina el esquema clásico denominado “Máster Plan” o planificación física del territorio.
El modelo de máster plan es el seguido en el caso español, de manera que para su desarrollo, todas las comunidades autónomas han venido aprobando sus respectivas leyes territoriales que regulan los criterios, objetivos y contenido de los distintos tipos que planes que figuran en ellas, siguiendo un esquema de ordenación piramidal o jerárquica, en la que los planes territoriales de ámbito regional (directrices o estrategias), se encuentran en el vértice de dicha jerarquía, seguidos de los planes de ordenación subregional, por ejemplo por comarcas o áreas funcionales, que reciben diferentes denominaciones según comunidades (en la Comunitat Valenciana se denominan Planes de Acción Territorial). Esta ordenación física presenta ventajas, pero también algunos inconvenientes que se han ido incrementando con el paso del tiempo, lo que han dado lugar a una reorientación de este proceso de ordenación clásica hacia otro mucho más flexible, denominado planificación estratégica. Entre los problemas que inciden sobre la práctica de la ordenación física en España, algunos de los principales serían2: ‐ El carácter horizontal de la planificación territorial, es decir, incide sobre todas las administraciones públicas, que en última instancia deben ser las encargadas de llevarla a cabo y también sobre multitud de agentes sociales. En el caso español, las administraciones públicas intervinientes serían los ayuntamientos, las diputaciones, la administración autonómica y estatal y la Uníón Europea, cada una de ellas con diferentes competencias (en muchas ocasiones ni siquiera coordinados entre sí), que les otorga una cierta capacidad de intervenir sobre el territorio a través de actuaciones sectoriales (infraestructuras de todo tipo, equipamientos, …), con distintas visiones, en ocasiones contrapuestas, de lo que debe ser su papel en el territorio. A las administraciones públicas, hay que sumar el papel de las empresas privadas, que no sólo se limitan a ser meras ejecutoras de las actuaciones previstas en los planes, sino que también juegan un papel importante a la hora de proponer dichas actuaciones. ‐ Por otro lado, los plazos normalmente largos de la ordenación territorial clásica (15 a 20 años) y la dificultad que supone la revisión de estos planes al tener que volver a repetir el proceso de concertación entre administraciones, hace que en muchas ocasiones el plan simplemente quede “aparcado”, sin posibilidad de aplicación alguna.‐ La fuerte resistencia municipal a los planes territoriales, en tanto que limitan o constriñen su capacidad de ordenar su territorio municipal a través de los planes urbanísticos.
El modelo de máster plan es el seguido en el caso español, de manera que para su desarrollo, todas las comunidades autónomas han venido aprobando sus respectivas leyes territoriales que regulan los criterios, objetivos y contenido de los distintos tipos que planes que figuran en ellas, siguiendo un esquema de ordenación piramidal o jerárquica, en la que los planes territoriales de ámbito regional (directrices o estrategias), se encuentran en el vértice de dicha jerarquía, seguidos de los planes de ordenación subregional, por ejemplo por comarcas o áreas funcionales, que reciben diferentes denominaciones según comunidades (en la Comunitat Valenciana se denominan Planes de Acción Territorial). Esta ordenación física presenta ventajas, pero también algunos inconvenientes que se han ido incrementando con el paso del tiempo, lo que han dado lugar a una reorientación de este proceso de ordenación clásica hacia otro mucho más flexible, denominado planificación estratégica. Entre los problemas que inciden sobre la práctica de la ordenación física en España, algunos de los principales serían2: ‐ El carácter horizontal de la planificación territorial, es decir, incide sobre todas las administraciones públicas, que en última instancia deben ser las encargadas de llevarla a cabo y también sobre multitud de agentes sociales. En el caso español, las administraciones públicas intervinientes serían los ayuntamientos, las diputaciones, la administración autonómica y estatal y la Uníón Europea, cada una de ellas con diferentes competencias (en muchas ocasiones ni siquiera coordinados entre sí), que les otorga una cierta capacidad de intervenir sobre el territorio a través de actuaciones sectoriales (infraestructuras de todo tipo, equipamientos, …), con distintas visiones, en ocasiones contrapuestas, de lo que debe ser su papel en el territorio. A las administraciones públicas, hay que sumar el papel de las empresas privadas, que no sólo se limitan a ser meras ejecutoras de las actuaciones previstas en los planes, sino que también juegan un papel importante a la hora de proponer dichas actuaciones. ‐ Por otro lado, los plazos normalmente largos de la ordenación territorial clásica (15 a 20 años) y la dificultad que supone la revisión de estos planes al tener que volver a repetir el proceso de concertación entre administraciones, hace que en muchas ocasiones el plan simplemente quede “aparcado”, sin posibilidad de aplicación alguna.‐ La fuerte resistencia municipal a los planes territoriales, en tanto que limitan o constriñen su capacidad de ordenar su territorio municipal a través de los planes urbanísticos.
¿Qué es la Planificación Estratégica?-Es un “Proceso creativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo, establece un sistema continuo de toma de decisiones que comporta riesgo, identifica cursos de acción específicos, formula indicadores de seguimiento sobre los resultados e involucra a los agentes sociales y económicos locales a lo largo de todo el proceso”
2. LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE Y LA ESTRATEGIA TERRITORIAL DE LA COMUNITAT VALENCIANA
2.1. La ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana En este contexto y por último, es necesario hacer una referencia a la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) de la Generalitat Valenciana4, como referente legislativo en la Comunidad Valenciana. La Ley, aunque no entra en una definición concreta de la Ordenación del Territorio, establece dos consideraciones importantes: ‐ La importancia del territorio como “activo no deslocalizable” en la competitividad “a través de la puesta en valor de sus componentes de excelencia para captar inversiones, talentos y generar renta y empleo” (Exposición de Motivos). ‐ La necesidad de alcanzar un modelo de territorio sostenible, que satisfaga “las demandas adecuadas y suficientes de suelo para usos y actividades residenciales, dotacionales y productivas, preservando, valorizando y activando las distintas componentes ambientales, paisajísticas y culturales del territorio con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo equilibrado del territorio.”
2.2. La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV)9
La ETCV, desarrollada según lo establecido en la LOTUP, es el instrumento que establece los objetivos, metas, principios y directrices para la ordenación del territorio de la Comunitat Valenciana y cuya finalidad es la consecución de un territorio más competitivo en lo económico, más respetuoso en lo ambiental y más integrador en lo social, en suma, hacer de la Comunitat el territorio con mayor calidad de vida del Arco Mediterráneo Europeo. Su ámbito de aplicación es la totalidad de la Comunitat Valenciana y se desarrollará a través de planes de acción territorial, planes especiales, planes generales o directamente, sin perjuicio de su consideración por otros planes, programas o proyectos de las administraciones públicas. Estos planes concretarán las determinaciones generales de la ETCV. Los objetivos generales que plantea la Estrategia se concretan en 25 objetivos, que a su vez se evaluarán mediante 100 metas. Los 25 objetivos son los que figuran en el Cuadro 8.2.A de la página siguiente. Para cada de ellos se plantean cuatro metas y una serie de propuestas. A cada objetivo se dedica un documento específico con igual estructura en todos los casos: ‐ Introducción. ‐ Exposición de los resultados de los análisis e identificación de las potencialidades, las tendencias y retos de futuro. Diagnóstico estratégico DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades). ‐ Definición de metas e indicadores y las propuestas estratégicas. Como se observa, esta estructura se ajusta al esquema de Ordenación Territorial de la Figura 4.2 del tema 1.1, con las especificidades de un documento de estrategia, como por ejemplo, la inexistencia de un análisis económico específico. En el Cuadro 1.2.B. Puede verse a modo de ejemplo, los apartados que figuran en el documento correspondiente al Objetivo 18 de la ETCV, la Conectividad.